社会组织食品安全监管职能及实现机制探讨

檀秀侠

（北京师范大学珠海分校管理学院，珠海　519087）

社会组织食品安全监管职能及实现机制探讨

檀秀侠

（北京师范大学珠海分校管理学院，珠海519087）

新的政府监管模式更多地强调社会组织在监管中的作用。“三方代表制”理论和发达国家的食品安全监管实践，充分证明了社会组织在食品研究、标准制定、风险评估和检测、产品认证、企业信用评估等方面具备独特的优势。与西方国家相比，我国社会组织的食品安全监管职能远未被充分认识和实现。解决这一问题首先需要我国加强相关社会组织的培育，然后在此基础上，借鉴西方发达国家的先进做法，进一步探索建立和完善代理、第三方认证、听证以及团体诉讼等机制。

社会组织；食品安全；监管职能；实现机制

一、社会组织为何参与监管

从20世纪70年代末开始，越来越多的学者认为，世界上许多国家，包括发达的美国、西欧乃至拉美和亚洲的发展中国家，国家与社会的关系都发生了或发生着深刻的变化。西方学者普遍认为他们的国家正在采用新的治理理念和方式。学者温考特（Wincott）认为，现代国家正在从“统治”转向“治理”；从“划桨”转向“掌舵”；从“供给”转向“提供便利”；从“福利国家”转向“监管国家”（regulatory state，也被译为“规制国家”）。［1］“治理的实质在于它将焦点放在那些不依赖政府的权威和制裁的治理机制上。”［2］新的治理理念与政府监管实践的融合，产生了新的政府监管模式，其最突出的特点就是更多地强调社会组织在监管中的作用。社会组织，是指除政府和市场之外的，具有非营利性、民间性和自治性特点的法定团体或组织。即社会组织不以营利为目的，其活动宗旨和目的一般都是公益性的；其在组织机构、资金来源、功能、人事制度等方面独立于政府体制之外；享有自我管理的充分自主权，不受组织外管理程序的影响。它常常是政府和市场主体之间相互联系的中介或桥梁。

理论上，西方很多学者提出了共同监管这一监管模式。学者甘宁翰（NeilGunningham）和里斯（Joseph Rees）提出了由政府、企业和第三方所构成的“共同监管”的三维金字塔模型，强调了消费者组织、工会或其他非政府组织等第三方的参与可以提高政府监管和行业自律的有效性。［3］学者安·艾瑞斯（Ian Ayres）和约翰·布雷斯怀特（John Braithwaite）的“三方代表制”（tripartism）理论尤其对社会组织参与监管的正当性做出了强有力的辩护。［4］他们认为，在监管活动中应该包括三方主体：政府监管机构、被监管企业和社会组织（即非政府组织）。社会组织作为第三方可以直接惩罚企业，也可以通过惩罚玩忽职守的政府监管机构遏制腐败的发生。它从三个方面保证了社会组织的参与权利：可以获取与监管机构有关的所有信息；可以与企业和政府监管机构共同签订协议；可以像政府监管机构那样依法提起相关诉讼或检举揭发。最简单的三分制模型只选定一个社会组织作为第三方。然后由其选出代表参与监管谈判。这个简单的模型中存在着一种可竞争性：不同的社会组织竞争作为第三方的优先权；社会组织内部成员之间竞选承担谈判角色。最简单的模型并不总是最适宜的，最适宜的三分制模型要视历史和制度情况进行扩展。

经济学的博弈论和社会学的赋权理论共同为监管的三分制提供了理论支持。博弈论的分析认为，三分制增加了俘获的成本，因此有助于防止监管俘获和腐败的发生。因为，企业不仅要为俘获监管机构付出代价，还要为俘获社会组织付出代价。如果卷入监管活动中的社会组织数量增多，那么企业的俘获成本就会随之增加，但其取得的收益却是不变的。即使有社会组织被俘获，但由于参与权是可竞争的，其他社会组织也会因获得参与权而努力将有劣迹的社会组织剔除监管体系之外。但是，博弈分析有其局限性，比如它假设行动者是追求自我利益最大化的，然而事实并非如此：从监管机构的角度讲，其之所以被俘获往往并不是企业支付游说费用的结果，还存在其他原因；从被监管企业的角度讲，其不守法也往往并不是出于计算犯法造成的利害得失，有时是因为忽视法律或不懂法律。社会学的赋权理论弥补了博弈分析的不足，它假设监管中存在着权力不平等，社会组织的加入可以对这种不平等进行纠正。首先，它可以改善监管结果。在只存在政府和被监管企业两个游戏方的博弈中，双方博弈的最可能的结果就是达成的干预程度比企业要求的高，比法律规定的低。当加入的社会组织提倡高于法律规定的干预程度时，那么结果很可能就是达成最接近于法律规定的干预程度。其次，可以改善监管过程。对公民而言，他们只有有限的动机和能力参与监管，而且数量众多的公民直接参与监管在现实中也不容易实现。社会组织的参与是通往更真实的民主的可能途径，足以形成与政府和企业相抗衡的力量。最后，可以把所有监管主体构筑成一个共同体，内部能够建立信任、合作和会话。共同体的形成可以对成员在心理和道德层面形成约束，促使彼此做正确的事情。

实践中，在食品安全监管领域，很多西方发达国家的社会组织都发挥着重要的监管职能。它们从事相关科学研究、进行标准制定和食品质量认证、评估企业信用、检测和评估食品安全风险、保护消费者权益，与政府共同筑起了坚固的食品安全堡垒。例如，美国从事食品安全标准的社会组织包括众多行业协会和标准化技术委员会，它们几乎包揽了谷物、饲料、奶制品、油料等所有重点食品类别的检测与标准制定工作，是食品安全监管的重要组成力量。此外，民间消费者组织在英美等国也数量较多、类型各样、分布广泛。他们不仅能够直接监督食品企业的产品是否合格，还能对政府监管工作提出质疑，最大程度地保护消费者权益。如美国的“公共利益科学中心”就曾多次起诉肯德基连锁店，2004年指控其广告过度渲染了其食品更健康，2006年起诉其使用了反式脂肪含量较高的烹调油。面临这样的起诉，肯德基不得不做出公开回应，并对食品加工技术和流程进行改进。

总之，无论在理论上还是在西方发达国家的实践中，社会组织对食品安全监管的参与，都充分证明了其发挥的优势是独一无二和不容忽视的：首先，在监管上很多时候它比政府更专业，可与政府进行资源整合和优势互补。因为它有着更完备的不同于公共部门的审查系统、申诉处理系统、标准制定系统、监督系统以及评估系统；其次，无论从运营成本还是被监管企业的服从成本方面来看，社会组织的总监管成本都比政府部门要低。最后，它可以有效遏制腐败的发生，使监管更好地服务于公共利益。

二、我国食品安全监管领域社会组织的发展现状及其培育

然而在我国，社会组织的食品安全监管职能远未被认识和得到充分实现。很显然，大量成熟社会组织的存在是其发挥食品安全监管职能的结构前提。与英美等西方发达国家相比，我国虽然也有很多食品行业协会，如中国糖业协会、中国发酵工业协会、中国绿色食品协会、中国肉类协会、中国乳制品工业协会、中国焙烤食品糖制品工业协会、中国饲料工业协会、等等，但它们组织较为零散，针对的食品类型过于狭窄，规模过于狭小、数目太过繁多，不利于信息和资源的共享，且目前还没有哪一个协会具有独立的食品安全监管职能。我国也有消费者协会和质量协会等保护消费者权益的组织，但其发挥的作用却总是不尽如人意，因此我国的相关社会组织亟待培育。

（一）优化整合现有社会组织

优化整合现有社会组织尤其需要注意：（1）抓好与重点领域、重点行业、重点种类的食品安全监管相关的社会组织的建设，如奶制品业、油业、饲料业、谷物、蔬果等研究及标准制定组织应放在优先发展的地位。（2）重点加强与特色食品或传统食品安全监管相关的社会组织的建设。如茶叶、酒业、中华老字号、老招牌以及地方特色食品等相关研究、标准制定或认证组织等。（3）按照涉及的食品类别或监管活动的性质等对小型社会组织进行合并或重组，以提高其规模、辐射面以及权威性。（4）强化消费者权益保护社会组织的建设。目前，我国的消费者权益保护组织主要是中国消费者协会，它成立于1985年，是由国务院批准成立的、负责全国范围内消费者权益保护工作的社会团体法人。我国《消费者权益保护法》第32条规定，消费者协会的作用主要有：向消费者提供消费信息和咨询服务；参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；就有关消费者合法权益的问题，向有关行政部门反映、查询，提出建议；受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以提请鉴定部门鉴定，鉴定部门应当告知鉴定结论；就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼；对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。可以说，自消费者协会成立以来，它在消费者权益保护和对企业产品进行质量监督方面发挥了一定的作用；但在很多食品安全事故中，中国消费者协会所发挥的监管力量却是微乎其微，例如在三鹿奶粉“三聚氰胺事件”中，受害患儿和家长以及广大不知情的消费者的权益就没有得到及时、充分的保障，这使我们不得不对消费者协会的组织结构以及运行机制等方面进行反思和重新检视。

（二）培育新社会组织

培育新社会组织工作重点在于：（1）培育更多的消费者权益保护组织，可以建立由专业律师组成的公益诉讼组织；重点针对农民消费者的权益保护，在农村建立相关社会组织或由已有的农村社会组织承担起该项职能。（2）关于食品安全研究机构和认证机构等建设，要多利用高校的专家及科研工作者的智识，成立具有相对独立性的新型社会组织。（3）培育和建立民间的食品安全宣传和培训组织，以提高食品生产者和消费者的安全意识。例如，美国虽已具有了很多这方面的组织，但其还是在继续鼓励成立更多的社会组织，共同促进食品安全。2010年11月，美国又出现了一个新的全国性社会组织，它就是总部位于康奈尔大学的美国农产品安全联盟。此组织受到美国农业部以及美国食品和药物管理局的资助，主要通过对农民、包装商与新鲜农产品直销商进行培训，共同推进农业规范教育，促进美国食品和药物管理局制定更多更新的农产品安全政策。［5］

三、西方发达国家社会组织参与食品安全监管的主要机制

我国相关社会组织的培育为其承担食品安全监管职能提供了结构前提，但要切实实现这项职能还需要依赖有效的机制为其提供监管的渠道、方法、工具和步骤。西方发达国家社会组织参与食品安全监管的机制发展较为完善，对其进行比较研究，可以为我国提供有益的借鉴。

（一）代理机制

代理机制是由社会组织来充当食品企业的雇员或专业顾问来制止企业的违规行为。由双方的协议规定，社会组织有权力反对违规行为，食品企业要遵守社会组织的建议或决定，改进食品生产、流通或销售环节的技术或做法，从而保障食品安全。

（二）第三方认证机制

第三方认证是指由独立于供需双方且不受供需双方经济利益支配的组织或机构来证实某一经鉴定的产品或服务符合特定标准或规范性文件。当下，第三方认证已经成为世界各国食品安全监管的有效工具之一。对买方而言，第三方认证可以使买方更好地对商品进行甄别，引导其做出更为理性的购买决策。它可以弥补自由市场的信息不对称、不完全的缺陷。古典经济学理论假设理想的市场是以完全竞争和完全信息为前提的，且产品是同质的，这些同质产品的质量信息可通过市场过程完全呈现给购买者，因此产品的价格仅仅与数量相联系。消费者在完全的信息之下做出购买决策。在这种情况下，购买者的交易成本为零。但是，在真实的交易情境中，交易双方关于产品质量等信息并不对称。卖方常常居于优势地位，因为他们往往掌握着较多的关于产品的质量、安全、成份等的信息，而买方在理性有限和时间有限的前提下，不可能掌握所有关于商品的信息，常常处于劣势地位。在交易时，卖方很可能会隐瞒某些对商品不利的信息，欺骗买方，进行不公平交易。买方为了防止在交易中上当受骗，也会想方设法地去搜寻有关商品的信息，这就使得买方的交易成本大大增加，交易效率降低，从而影响交易市场的正常运转。如果商品的质量信号很充分并且有效、真实可靠且获取的成本较为低廉，那么消费者就可以不费任何代价地证实产品的质量，则交易市场就能够有效运转。第三方认证恰恰为买方提供了这样的质量信号，降低了信息搜寻成本。因此第三方认证是一种节约交易费用的制度安排。对卖方而言，第三方认证可以显示企业产品的特色，对实力不同的企业进行区分，是企业竞争市场的重要手段。在市场交易中，卖方要使只有使自己保持竞争优势才能占据更多的市场份额，赚取更多的利润。这种竞争优势也体现在自己的商品能使消费者具有较低的搜寻成本或交易费用上。此时为了和其他竞争者相区别，更愿意将自己产品的真实信息主动地告知需求方，以显示自己在产品质量上高于竞争对手。第三方认证就有这样的作用。因为它由权威部门或具有一定独立性和公信力的机构所提供，其广告效果远胜过生产者的自我宣传。另外，根据信息经济学中的“分离均衡”模型［6］，不同的生产者通过产品认证的所需负担的成本与他们自己的生产能力成反比。也就是说，生产者如果在资金、技术等方面实力较强，那么他就更能够提供优质的产品，要获得认证机构的认可所需要的成本也就相对较低；相反，如果生产者的实力较弱，那么要获得认证，则需要支付的成本也相对较高。这样，通过认证制度就可以将不同实力的生产者分离开来。在分离均衡的情形下，实力不同的企业获得不同程度的认证，而消费者则把权威认证当作区分不同类型企业的信号，根据这一信号对不同环境行为的企业做出选择。因此，实力较强的企业除了愿意接受法规规定的强制性认证外，有些还愿意付费进行自愿性认证。

（三）听证机制

听证起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。它模拟司法审判，由持相反意见的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。具体来说，凡是在听证会上提出的意见，决策者必须在最后裁决中做出回应，否则相关行为可能因此而无效。通过听证制度，社会组织可以确认规章的参与者是否在遵守规章，社会组织可以通过听证制度中包含的各种检查和认证方法来监督企业是否在履行职责。米切尔·鲍尔（Michael Power）指出，人们一方面要求限制政府监管，一方面又要求增加控制机制的可问责性和透明性，这使得听证成为一项重要的制度化的治理工具。随着政府逐渐地和更加明确地发挥间接监督的角色，听证开始成为自我控制系统和政府监管系统之间的必要的协调手段。［7］听证机制在实践中也暴露了其缺陷，有时它不再是提供评论和表达意见的场所，听证结果迎合了或进一步稳固了既定秩序。听证不仅没有提供实质性的社团问责，而且还以晦涩的专业演讲覆盖了公开辩论。他认为，检查是有用的和不可避免的，但应该寻找监督与信任之间的平衡。

（四）团体诉讼

世界上很多国家都赋予了民间消费者组织以提起团体诉讼的权利。团体诉讼有着个体消费者诉讼无法比拟的优势。个体消费者会由于诉讼程序过于复杂、耗时长、获赔金额少而不愿提起诉讼；另外，个体消费者势单力薄，有时会迫于食品企业的压力而放弃维权。团体诉讼则可以避免上述情况的发生，从而最大程度地保护消费者的正当权益。团体诉讼主要可以针对经营者采用的格式条款以及经营者统一生产和销售的产品来进行。格式条款是由企业单方制定的，且普遍适用于消费者，有些条款很容易造成对消费者利益的损害。另外统一生产和统一销售的产品其缺陷或者瑕疵往往也是相同或者相似的，这样大量的消费者就会受到相同的损害，这时，无论从成本还是社会公平的角度来讲，都适宜进行团体诉讼。

四、完善我国社会组织参与食品安全监管的机制

我国社会组织参与食品安全监管的机制都尚处于初步探索阶段，且暴露了很多问题和缺陷。在第三方认证机制上，我国的认证机构多为政府部门，社会组织很少；无论是政府部门还是社会组织，其作为认证机构缺乏足够的独立性，其经济利益及认证过程和结果常常受到来自上级行政领导或其他党政部门的不当的影响和干预，认证信息的真实性和客观性因而大大折扣；很多现有的认证机构缺乏足够的专业资质，使得认证结果的权威性和可靠性饱受质疑；强制性认证过程中，被认证的企业往往表现出不合作的态度和进行投机行为；而在进行自愿性认证时，认证机构与企业常常会形成交易关系，通过提供虚假的市场信号“合谋”欺骗消费者；即使不与企业合谋，由于认证机构之间存在着市场竞争，为了在竞争中处于优势地位，认证机构经常倾向于迁就企业；为了节约成本，认证机构不履行必要的检验程序，从而使认证结果发生扭曲，进而导致消费者对产品的错误评价和决策失误。在听证机制上，我国食品安全监管方面的听证往往会流于形式；听证会的组织不够独立；结果缺乏约束力，等等。完善我国社会组织参与食品安全监管迫在睸睫。

（一）尝试引入代理机制

鼓励培育和建立具备专业技术资质的社会组织，可以由大学的研究机构及研究人员、律师等组成；可先行在规模大、技术先进、资金雄厚的食品加工企业进行试点，然后逐渐加以推广。由于代理者机制主要通过食品企业与社会组织之间签订监管合同来进行，因此还需要为其提供必备的法律基础。

（二）加强第三方认证机制建设

首先，要提高社会组织作为认证机构时的独立性，授予充足的法定权限。其次，建立健全认证机构的国家认可制度。认可是由权威机构对有能力执行认证任务的机构或个人给予正式承认的程序。我国的国家认证认可监督委员会对认证活动的认可进行统一管理，国家认监委可以委托各级质量技术监督局行使具体职能。有效的认可制度有利于提高认证机构的准入标准，加强对认证机构的信用管理，强化认证机构的自律，打击恶意违法违规行为，保证第三方认证制度的正常运行。

（三）完善听证机制

首先，政府要使社会组织拥有关于食品企业的足够信息，从而增加监管的透明度。这可以通过信息公开或披露制度来实现。如果没有关于企业绩效的可靠数据，社会组织就无法对企业施加充分的影响。其次，政府可以通过提供资金支持、实施社团应知信息立法等来为社会组织的活动创造便利条件。再次，扩大社会组织的听证范围。不仅要参与相关的立法听证，还要参与法律的执行以及在重大食品安全事故处理上的听证，使社会组织的监管贯穿食品安全的整个监管过程和链条。第四，保证听证会的独立性，使其免受政府、企业等的干扰。目前，我国很多的听证会是由政府食品安全监管机关的法制机构工作人员主持的。这就很难避免听证主持人与调查人员进行私下接触，很难保证听证主持人在听证程序中处于相对独立和超然的法律地位。这方面我们可以探索建立相对独立的、稳定的听证主持人队伍。第五，增加听证结果的约束力。听证会实行笔录制度，由听证主持人或记录人代表行政机关在听证过程中对整个听证活动做出客观的记载。要保证听证笔录是做出最终行政裁决的唯一依据，因此其内容要客观、明确和详尽；其形式要严格、正式。

（四）逐步尝试和推广团体诉讼

可以先从我国现有的消费者协会着手，由其承担起团体诉讼的职能，然后逐渐推广到其他社会组织。制定和完善关于团体诉讼方面的法律，对诉讼团体的资格、诉讼内容和程序、结果裁定以及法律效力等方面进行明确规定，使团体诉讼逐渐走向规范化和普遍化。

总之，从组织建设的角度来讲，我国承担食品安全监管职能的社会组织的发育还远未成熟，一方面现有社会组织需要进一步优化整合，加强重点领域、重点行业、重点种类和特色食品相关的社会组织建设，对小型社会组织进行合并或重组，以提高其规模、辐射面以及权威性，强化消费者权益保护社会组织的建设；另一方面，需要培育新的社会组织，培育更多消费者权益保护组织，培育更多食品安全研究机构和认证机构，培育和建立民间的食品安全宣传和培训组织，以提高食品生产者和消费者保护的社会组织，共同促进食品安全。从社会组织发挥食品安全监管职能的机制角度来讲，其实现机制还不完善甚至存在空缺，亟需在代理机制、第三方认证机制、听证机制、团体诉讼机制等机制建设上努力探索和创新。

［1］Wincott D.European Political Development，Regulatory Governance，and The European Social Model:The Challenge of Substantive Legitimacy［J］.European Law Journal，2006（12）:743-763.

［2］Stoker，Gerry.Governance as Theory:Five Propositions［J］. International Social Science Journal，1998，50（1）:17-27.

［3］Neil Gunningham，Joseph Rees.Industry Self-Regulation: An InstitutionalPerspective［J］.Law&Policy，1997，19（4）.

［4］Ian Ayres，John Braithwaite.Tripartism:Regulatory Captureand Empowerment［J］.Law&Social Inquiry，1991，16（3）:435-496.

［5］高原.美国:民间组织共铸食品安全链［EB/OL］.http://news. cntv.cn/20110429/102956.shtml.

［6］张维迎.博弈论与信息经济学［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2001：569-589.

［7］Michael Power.The Audit Society:Rituals of Verification ［M］.Oxford:Oxford University Press，1999:68.

（责任编辑：汪小珍）

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1001-4225（2016）05-0061-05

2015-10-14

檀秀侠（1975-），女，河北乐亭人，政治学博士，北京师范大学珠海分校管理学院讲师，公共管理学博士后。