我国农村公共服务供给的社会活力提升路径探析

2016-04-03马田田聂应德

汕头大学学报（人文社会科学版） 2016年5期

关键词：活力公共服务供给

张　旭，马田田，聂应德

（西华师范大学政治学研究所，四川　南充　637002）

我国农村公共服务供给的社会活力提升路径探析

张旭，马田田，聂应德

（西华师范大学政治学研究所，四川南充637002）

农村公共服务供给的社会活力缺失主要表现为供给主体、供给资金、运行机制等方面，从缺少竞争机制、民间资本活力缺失、缺少组织化载体等方面分析了其社会活力缺失的主要原因。若想最大限度激发社会活力，就需要通过尊重农民主体地位、加快转变政府职能、培育社会组织发展、激活民间资本活力与构建社会组织有效参与的运行机制等路径来创新农村公共服务供给机制，实现政府与基层社会力量互联、互补、互动，形成整个社会合力攻坚、齐心并进的良好态势。

社会活力；农村公共服务供给；基层社会组织；民间资本

十八届三中全会提出，正确处理好政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，充分激发社会活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。目前，我国改革已进入深水区和攻坚期。十八届五中全会指出，“增加公共服务供给，要坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”现有的农村公共服务供给机制仍不能满足农民多元化、差异化的需求，同时也束缚了基层社会活力的竞相迸发。因此，迫切需要创新农村公共服务供给机制，实现治理重心下移、力量下沉，形成更为健全、完善、可持续的公共服务体系，从源头上激发并保持基层社会活力。

一、我国农村公共服务供给的社会活力缺失的表现

农村公共服务是指在农村地域范围内提供的用于满足农户生产生活需要的，具有消费的非竞争性、收益的非排他性、收益的外溢性等特征的各种服务，并按照消费的竞争性和排他性等特性将农村公共服务分为纯公共服务和准公共服务。［1］我们以农村准公共服务为研究对象，包括农村公共文化服务、农村基础教育服务、农村医疗与社会保障服务、农村基础设施与环境保护服务、农业科技信息服务、农民维权服务等项目。农村公共服务供给是指政府、社会组织与农民等基层社会治理主体生产和提供农村公共服务的过程。社会活力是社会领域特有的现象和机制，指一个社会自我修复、自我发展、自我完善的能力，是社会在其一定发展阶段上对历史传统的扬弃力与对现实生活的适应力、竞争力和学习创新能力的综合体现。［2］广义上，社会活力是经济活力、政治活力、文化活力的有机统一，是政府组织与非政府组织活力、国家公务员与普通群众活力的有机统一；狭义上，社会活力是指非政府性的、基层的社会组织与成员个人的活力。［3］45在此，我们从狭义上来理解社会活力。激发社会活力有助于政府改革、降低社会治理成本、提高社会治理效益；激发社会活力有助于创新公共服务供给方式、提升公共服务供给质量和效率；激发社会活力有助于扩大政府治理的社会基础、提升社会治理能力和水平；激发社会活力有助于培育基层社会主体力量、促进基层民主政治良性发展。我国农村公共服务供给的社会活力表现在供给主体活力、供给资金活力与供给运行机制活力等三个方面。农民和社会组织等基层社会主体力量积极主动参与农村公共服务供给过程，就是其社会活力的重要体现。

随着社会主义市场经济以及民主政治在我国农村社会的有效开展，其中所取得的巨大成就逐渐惠及到全体人民，提升了农民的生产生活水平，大大改善了农村精神面貌，从而推动了基层农村经济社会的可持续发展。然而，就公共服务供给而言，相对于城市，政府在农村地区还存在着诸多“缺位”和“错位”现象，尤其是供给不足、结构失衡、效率低下等问题，使得基层社会逐渐丧失可持续发展的生机与活力。可以说，农村公共服务是我国农村经济社会发展的基本保障和动力。因此，迫切需要对当前我国农村公共服务供给的社会活力缺失状况进行深入分析。

（一）供给主体活力缺失

农村公共服务供给主体主要包括政府组织、社会组织与农民个体，其活力表现为主体积极性、主动性和创造性的最大限度发挥和释放。也就是说，政府活力、社会组织活力与农民个体活力之间能够有效协调与整合，让全社会心往一处想、劲向一处使，形成整个社会合力攻坚、齐心并进的良好态势。目前，政府仍是我国农村公共服务供给的主要责任者。政府直接供给的确能够在一定程度上缓解部分农村地区公共服务供给不足的状态，但是在激发工作人员积极性主动性以提升公共服务能力并最大限度满足农民多样化的生产生活需要方面显得不足。这就意味着我国农村公共服务供给主体活力存在缺失、不足的问题，主要表现为：其一，基层政府服务理念仍没有从“政府本位”转变为“农民本位”，大大影响了主动为农民服务的热情和积极性。其二，在“政府本位”理念的引导下，由于缺乏竞争意识，从而没有动力和激励措施促使其改进公共服务供给方式，所以内在活力无法得到真正释放。垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就消减了提高效率和服务质量的内在动力。［4］其三，农户参与乏力、动力不足。农民参与意识薄弱、热情不够，或参与渠道不畅而挫伤了参与的积极性。社会是一个有机整体，它要可持续健康的发展就要形成社会参与的合力，活力蕴含在合力之中，如果社会缺乏个体要素活力与整体凝聚力，社会活力就如同无根之木、无源之水。［5］31

（二）供给资金活力缺失

我国农村公共服务供给资金来源包括政府投融资、社会捐赠、民间投资与农民自筹等方式，其活力表现为：一是资金筹集方式灵活、手段多样；二是合理有效分配与使用资金，实现资金社会价值的最大化，也要体现社会公平与公正；三是实现政府资金活力、社会捐赠活力与民间资本活力之间的整合，形成资金合力，确保我国农村公共服务供给具有源源不断的资金投入。目前，我国农村公共服务供给资金长期处于活力不足的状态，表现为：其一，农村税费改革后，乡镇政府基本上失去了直接的收入来源，中央和省级财政转移支付的力度、补贴数额有限，不可能完全弥补县乡财力的缺口；［6］同时资金筹集制度建设滞后，乡镇官员抱着“等、靠、要”的想法，“坐吃山空”，或者仍然用制度外筹资手段强制获取部分资金用于维持机构运转。我国农村公共产品从人民公社时期开始就是制度内和制度外供给相结合，制度外公共产品筹资的缺陷一直都存在。［6］其二，资金使用效率低下。国家通过转移支付手段将支农资金层层下拨到基层政府的过程中，由于存在截留、挪用资金的现象，所以真正落实到乡镇的资金寥寥无几。这不仅会导致支农资金浪费严重、使用效率低下而无法有效发挥其社会价值的最大化，而且也会助长贪污腐败和权力寻租等现象。

（三）运行机制活力缺失

农村公共服务供给运行机制主要包括需求偏好表达与整合机制、供给决策参与机制、供给监督保障机制，其活力表现为运行过程组织化程度高，形成高效的社会参与平台。这主要体现为农民需求偏好的真实有效表达、供给决策话语权的有效提升、供给监督的有效落实等方面，能最大限度调动农户参与热情和积极性，满足其差异化的公共服务需求，推动农村基层经济社会的可持续发展。目前，我国农村公共服务供给运行机制虽然在一定程度上产生了其效益，但依然存在运行活力不足甚至缺失的问题。其一，农民需求偏好无法真实有效表达。农民受社会化小农思想影响和自身局限性的存在，在参与农村公共事务的决策管理和利益表达过程中，出现了心理卷入程度低即所谓的“政治冷漠”的情况；［7］或者由于公共物品消费具有非排他性，农民可能不愿表达或表达不真实需求而往往出现“搭便车”现象，若是这种情况大量存在，将会出现大卫·休谟所讲的“公地悲剧”。其二，供给决策话语权的缺失。作为受益主体与需求表达群体，农民在公共服务供给过程中理应具有较高的决策话语权。实际上，农民通常会被排斥在供给决策过程之外而成为服务的被动接受者，这就意味着农民基本上丧失了决策话语权，进而制约了农民主体内在活力的有效释放。其三，供给监督无法有效落实。农村公共服务供给监督机制不健全、不完善，表现为农民监督意识薄弱、监督程序不完善、监督渠道少且不畅通、监督过程易出现大量“搭便车”现象等，也没有形成监督合力，甚至出现监督缺位和监督混乱现象，这就使得民主监督无法有效落实，农民的合法诉求和正当权益不能得到有效保证。

二、我国农村公共服务供给的社会活力缺失的原因

（一）供给主体单一，缺少外部竞争机制

在一个充满活力的社会中，公共服务供给所呈现出的应该是多元主体竞争、合作、协同发展的局面。当前我国农村公共服务供给模式基本上是以政府为单一主体，在这种模式下，政府基本上垄断了农村公共服务的生产与供给，缺少竞争意识，没有任何动力和激励促使其改进公共服务供给方式，这势必导致所生产和提供的服务品质不高、成本昂贵、效率低下。由于政府部门直接进行公共物品的生产与供给，这就使得低效率和寻租行为成为可能，导致政府没有动力追求公共物品生产成本最小化，反而会利用垄断特权提价限产，于是也就出现了“外部效应”和“免费搭便车”等现象。［8］其一，官僚主义思想影响，认为基层社会组织参与供给可能会消弱自身权威，甚至危及合法性；或者认为他们存在能力不足、缺乏资金、管理混乱等问题，承担不起供给责任。其二，缺少外部竞争机制，政府可以忽视农民需求与市场变化情况，随意决定其所提供公共服务的类型、数量与品质，使其改进公共服务供给方式的动力不足。“生产私有化能够（至少在某些情况下）提供竞争，而这将有望提高生产效率。”［9］其三，受传统观念的影响，部分官员和民众对于政府提供公共服务具有强烈的依赖性，导致民众参与热情不够、动力不足，其内在活力难以得到深度释放。在现有农村公共服务体系下，政府企图包揽一切公共物品的生产与供给，农民丧失了自由选择公共服务的权利，这样不仅使政府承担了大量事务性职能，逐渐使其丧失了自身发展的活力，而且也极大地阻碍了基层社会活力的有效激发与释放，从而也就难以形成多元化主体协同供给农村公共服务的局面。

（二）筹资渠道单一，缺少民间资本介入

资金短缺是农村公共服务供给不足和乡镇政府供给公共服务缺位的重要原因。［6］新的形势下，我国农村公共服务供给采用的主要还是以政府投资为主的筹资模式。在这种模式下，筹资渠道较为狭窄、单一、灵活性低，民间资本也较少介入公共服务领域，这就大大限制了供给主体通过多样化的手段获得充足资金用于提供农村公共服务，进而导致了供给资金来源与使用活力处于不足甚至缺失状态。其一，各级政府财权事权不匹配。乡镇政府承担着绝大部分农村公共服务供给责任，但拥有较少的财政收入，这种财权事权不匹配的局面，加重了乡镇的财政支出负担，导致了农村公共服务供给严重不足。其二，受传统观念影响，部分官员和民众对民间资本可能持有保守态度，或者民间资本自身活力缺失等原因，确实阻碍了民间资本进入公共服务领域的机会，这就导致政府筹资与融资渠道闭塞、单一化，难以确保农村公共服务供给具有源源不断的资金收入。其三，资金监管不到位，资金使用过程不透明，存在暗箱操作、以权谋私的现象。例如，部分乡镇官员由于对资金使用缺少合理规划，而热衷于投资一些见效快、易出政绩的项目，因而导致本就有限的资金使用效率低下、浪费严重。现有的农村公共服务供给资金筹集模式，不仅加重了基层政府提供公共物品的财政负担，而且也基本上导致民间资本的功能和活力丧失，进一步制约了农村基层社会内生力量的深度释放，从而影响了农村基层经济社会的可持续发展。

（三）运行机制不健全，缺少组织化载体

农村公共服务供给的根本目的在于最大限度地满足农民多样化的公共服务需求，推动农村基层经济社会的可持续发展。目前，我国农村公共服务供给运行机制主要采用的是“自上而下”的决策模式，导致其活力不足或者缺失的重要原因在于其组织化程度低，基层社会力量参与不足。而“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，他们能够推动协调的行动来提高社会效率。”［10］首先，农民需求缺少组织化表达。由于农民文化素质偏低而处于“人微言轻”的地位以及农民利益需求的分散性等状况的存在，基层社会缺少组织化载体将农民个体意志转化为理性的群体行动，因而农民多样化的利益诉求无法得到真实有效表达。其次，供给决策缺少组织化参与。现行供给决策模式的最大弊端在于不仅消除了农民主动参与的热情，而且还缺少具有一定话语权的组织化载体，能够代表农民与政府部门进行有效谈判、协商并改变过去公共服务被动接受者的地位，以制定出更加符合农民自身利益的供给决策。最后，供给监督缺少组织化渠道，没有形成监督合力。由于农民素质偏低、参与动力不足，或者具有监督意识而缺少组织化监督渠道，所以可能抱着惧怕心理而不敢去举报违法违纪人员，甚至纵容他们的腐败行为。这不仅会导致民主监督机制无法得到有效落实，而且还滋生了更多腐败和权力寻租现象，为我国农村经济社会发展埋下了不稳定的隐患。因此，迫切需要建立“自下而上”的公共服务供给决策机制，激活社会组织在表达和整合农民诉求、沟通和传递信息、监督和制约相关利益主体行为等方面的功能，焕发其应有的生机与活力，使其决策更好地反映农民需求，提高农村公共物品供给质量和效益，推动农村经济社会协调稳定发展。

三、完善农村公共服务供给机制，激发和释放社会活力

随着人们对公共服务需求的快速增长并日益多样化，以及人们要求参与公共事务的政治意识和素质不断增强，迫切需要创新并完善农村公共服务供给机制，关键是如何通过采取有效措施来激活农村基层社会主体的内在活力，培育农村社会资本，形成较为健全、完善、可持续的农村公共服务体系。很显然，要有效激发农村基层社会的内生力量，并将这种内生力量切实融入到农村公共服务供给体系中，就必须依托基层社会组织这一组织载体和新型平台，以此形成农村基层治理合力，开创基层政府与社会力量互联、互补、互动的局面。

（一）尊重农民主体地位，释放农民个体活力

作为公共服务接受者，农民在农村公共服务供给中的主体地位和作用理应受到重视。尤其是农村的“致富能人”和“乡村精英”，他们在推动农村基层经济社会发展方面扮演者不可或缺的角色。他们往往具有参与农村公共服务供给的强烈想法，可能出于自身考虑或缺乏参与渠道等原因，而无法发挥其应有的作用。因此，如何采取有效措施将农村内部的“经济能人”和农民有效聚集起来，并发挥其主体地位和模范带头作用，就成为实现农村公共服务多元化供给的关键。其一，要切实提高农民素质，提升参与意识、合作意识，这样可以促进他们以更加理性的方式表达公共服务需求；要通过各种途径和渠道宣传农村社会组织在参与农村公共服务供给中的作用和价值，引导他们逐渐摆脱对政府供给服务的依赖思想，推动他们自愿加入农村社会组织并一道参与服务供给，这样能够切实增进二者之间的信任和理解，深度释放农村社会活力。其二，要积极搭建“农村精英”有效参与服务供给的平台。可以通过项目扶持和委托的方式，给予农村经济精英税收优惠政策，发挥其模范带头作用，实现能人和项目带动农民参与，形成政府供给与社会协同供给的局面，这恰恰提升了农村公共服务供给的社会活力，同时也有利于农村社会的稳定发展。其三，要构建农民参与服务供给的激励机制。适当的精神鼓励和物质奖励可以激发农村精英和农民有效参与基层社会事务的热情和积极性。定期对服务态度好、服务能力强的社会组织和农民进行表彰和发放物质奖励，宣传优秀个人，使其得到村民的认可和拥护，从而调动他们主动参与农村公共服务供给的积极性。

（二）进一步转变政府职能，拓展社会组织空间

加快政府职能转变，关键是政社分开。政社分开要求扩大基层民主，向社会进一步放权，减少政府不必要的干预和限制，释放社会自由发展的空间；政社分开要求“深化政治体制改革，实行党政职能分开，共产党依法领导、依法执政，政府依法行政、依法管理，社会依法办事、依法自治”；［3］47政社分开要求放开农村公共服务领域，赋予农民和社会组织自由选择公共服务的权利，进一步释放基层社会力量的空间与活力。其一，政府角色定位。政府职能重心要定位于为农村提供基础性、普惠性的公共服务，如农村医疗保障、基础教育、道路建设与维护等；通过政府购买服务的方式，将竞争机制引入公共服务领域，向农村提供准公共服务，这样可以有效提升农村公共服务供给的质量和效率。其二，转变服务理念，提升公共服务能力和水平。部分乡镇干部要彻底清除头脑中的“官本位”思想，主动树立“农民本位”的公共服务理念，培育为农民服务的公仆意识。建立健全绩效考核评价机制，突出实绩导向，奖优惩劣，充分激发乡镇干部立足岗位、干事创业的热情和动力，不断提升自身社会管理和公共服务能力与水平。其三，加强政府指导与监管。政社分开意味着政府不是“甩包袱”，还涉及到社会如何承接、政府如何监管的问题。政府要指导农村基层社会民主管理与群众自治，检查评估基层社会组织落实自治情况。

（三）扶持社会组织的发展，释放组织活力

目前，我国农村社会组织正处于生长发育阶段，还未成熟，还存在城乡发展不均衡、地区发展不平衡等问题，因此迫切需要重点培育农村社会组织，这需要政府和全社会的共同支持与努力。首先，要端正态度，明确政府责任。政府官员应当端正对农村社会组织的态度：既不要敌视它，也不要忽视它；既不要惧怕它，也不要溺爱它；既不要放任它，也不要封堵它。［11］其次，要改革社会组织管理制度，变“控制”为“培育”。一要进行简政放权；二要结合农村实际和组织发展状况，降低农村社会公益组织、农村专业经济协会、法律类中介服务组织等在资金数额、人员多少以及办公场地等方面的准入门槛；三要制定完善的扶持政策，在人员、资金、税收和项目开展等方面给予大力支持，并引导社会组织自我管理、自我教育、自我发展，不断完善其内部治理结构，提升公共服务能力和水平。最后，政府可以根据农村实际需求和社会组织发展现状，重点培育农村养老服务、农村医疗服务、基础教育服务、农村环境治理等方面的社会组织，或者是优先支持农村公益服务性组织、农村专业经济协会、法律中介服务组织、农村扶贫等类型组织的发展。社会组织也要主动参与农村公共服务供给，不仅要积极了解农民的切实想法，而且也要与政府部门形成有效互动，共同想办法解决农民最迫切的问题。农村社会组织应当在农村公共服务供给主体多元化、社会化、市场化的趋势中，通过‘政府购买服务’，加强自身专业服务队伍建设、组织与机构建设，提升服务专业化水平和能力。［12］

（四）创新农村公共服务供给筹资模式，激活民间资本活力

首先，要加大政府资金投入力度。按照“谁供给，谁筹资”的原则科学合理划分各级政府的职责范围以及供给公共物品的种类。加大政府资金的投入力度，吸引农村社会力量参与农村公共服务供给，大幅度拓宽筹资渠道，从多方面满足农村基层社会差异化的公共服务需求。其次，引入市场竞争机制，激活民间资本活力。按照“谁投资，谁受益”的原则以及农村公共物品的特性、层次与种类，引入大量私人资本，采取政府与私人共同供给或私人供给、政府给予适当政策优惠和经济补贴的方式，来有效筹集资金，并形成政府资本与民间资本相互竞争与合作的局面。广东省揭阳市揭东区埔田镇牌边村公益理事会自2011年成立以来，“协同村委会大力推进饮水安全工程建设，筹集330万元铺设全村自来水管网；筹集120多万元建成4个垃圾集中堆放点。［13］山东省莱西市东庄头村老年协会坚持“六自”方针办实体，几年来共投资120万元绿化美化村庄，大大改善了村庄的经济社会环境。［14］最后，提高现有资金使用效率，强化资金监管。采取法治手段约束各筹资主体的行为，防止和限制农村基层社会主体在筹资过程中的“暗箱操作”和“寻租行为”，有效避免资金使用过程中的随意性。强化供给资金管理力度，将资金使用与乡镇干部绩效考核相挂钩，有效避免资金使用不当，提高资金利用率。同时，赋予农民与其他社会主体对农村公共服务供给与筹资的监督权，激活他们参与农村公共服务的热情和动力，从源头上激发并保持了农村基层社会活力。

（五）构建社会组织有效参与的农村公共服务供给运行机制

农村公共服务供给机制的运行是一项系统工程，需要社会各方面多元主体的共同参与和多方面的协调配合。各种实践表明，实现农村公共服务供给的关键在于机制的改革、完善和创新，即迫切需要构建政府、基层非营利性的社会组织、农民有效参与的农村公共服务供给机制，并将各种社会力量融入其中，形成更为健全、完善、可持续的农村公共服务体系，形成基层社会治理合力，开创政府与基层社会力量互联、互补、互动的良好局面。

首先，构建农民需求的组织化表达机制。农民需求偏好的真实表达是政府制定有效供给决策的前提。实践表明，基层社会组织为农民参与公共服务供给提供了有效的组织手段和参与平台，成为社情民意疏通表达的重要渠道。因此，构建基层社会组织参与的农民需求表达机制，通过宣传、教育等措施提高农民的利益表达意识和能力，增强法治观念，将分散的利益诉求进行有效整合并通过合法形式进行理性表达，合理引导基层社会力量实现自我管理、自我服务，并有序参与基层社会公共事务。“提升弱势群体个体博弈能力的唯一可持续的途径，是通过合法、有效的形式，将个体的利益诉求整合进群体的利益诉求，或者通过合法的组织来代表个体进行利益诉求。”［15］

其次，完善“自下而上”的供给决策机制。构建“自上而下”与“自下而上”相结合的农村公共服务供给决策机制，意味着政府要向农村基层社会放开公共服务领域，尊重社会组织和个体自由选择公共服务的权利，从而进一步释放社会自治的空间与活力。一是要给予农民“用脚投票”的机会，引导农民自由选择公共服务供给的主体、数量、内容、方式等，如病人能够根据自身实际情况，自主选择医院和医生。二是基层社会组织将分散的个体诉求整合为群体诉求，以合法途径传递到政府相关部门，提升农民在政府决策中的话语权，同时政府部门要调整工作思路，改进工作方法，坚持群众自愿、民主决策的原则，将农民需求放在首位，确保所制定的决策能够最大限度地满足农民的差异化需求。因此，要充分保障社会力量自主选择公共服务的权利，建立民众需求导向的公共服务供给机制，改变自上而下供给公共服务的方式，由“为民做主”升级为“由民做主”，尊重民众的主观意愿。［5］32

最后，健全立体化的社会监督机制。健全的监督机制是衡量农村公共服务供给机制是否完善的标志，同时也是确保公共服务供给质量和水平的保障条件。一是政府监督：乡镇要主动加强对农村基层社会组织的监督力度，杜绝贪污腐败和挪用资金现象的存在，确保其在民众心目中的良好形象。二是村委会监督：培育基层社会力量的民主参与和民主监督意识与能力，以多样化的社会组织为参与平台整合各种民间社会力量，引导他们参与基层社会事务的治理，促进乡村治理的现代化。三是人大监督：要逐渐增加农民和社会组织在人大代表中的比例，提升农民的话语权。四是社会组织监督：社会组织在做好自律监督的同时，要敢于对村委会成员和乡镇干部的违法违规行为进行举报，从源头上杜绝暗箱操作和贪污腐败现象的发生，维护民众的合法权益。

总之，引导和规范农村基层社会力量进入公共服务领域是创新我国农村公共服务供给机制的理性选择。政府与民间组织合作提供公共物品已经被视为是实现社会良治的有效途径。［16］要有效构建政府、基层社会组织与农民为一体的农村公共服务供给机制，就必须通过基层社会组织将农村内生力量融入到公共服务体系中，激活其内在活力，并赋予其自由选择公共服务的权利，推动基层社会力量实现自我教育、自我管理、自我发展，形成政府、基层社会组织与农民之间的良性互动局面，从源头上激发并保持基层社会活力。

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