村级财务自主管理的高淳实践

□ 师高康 刘黎

村级财务自主管理的高淳实践

□ 师高康 刘黎

近几年，一些地方在推行乡镇会计委托代理服务的同时，积极探索监管村级财务更适合有效的管理模式，让农民群众投身参与村级民主议事决策，取得了明显成效。江苏省南京市高淳区以创建“全省农村改革试验区”为契机，以村级为单位进行的集体财务管理改革、创新开展村级财务自主管理之举便是鲜活例证。

透视扫描——村财管理现状及短板

进入新世纪后，在省市统一部署下，高淳区与其他县区一样，自2002年起，管理村级集体财务也陆续开启了乡镇会计委托代理的“村账镇代管”模式，即在乡镇与村签订代理协议前提下，实行乡镇统一建账，村级财务委托乡镇统一代理，撤销村会计，村设报账员，建立备查簿，日常开支实行备用金制管理核算。这种管理模式，一定程度上对规范农村财务管理、促进村级财务公开、密切党群干群关系起到了积极作用。但是任何制度举措都不是一劳永逸的，规范农村财务管理始终是“进行时”，没有“完成时”。随着农村改革不断深化和村级集体经济快速增长，“村账镇代管”与农村经济发展不同步不协调的现象愈加明显，难以适应农村社会管理需要，农民群众要求村财自主管理的呼声亦日趋强烈。

一、经济责任主体不明。在实行“村账镇代管”委托代理模式下，将

原由村会计操持的记账业务委托给所辖镇农经办人员承办，各村资财划归镇农经办开设的银行账户统一管理，镇农经办直接掌管所属村经济组织资金，而各村使用资金则需事先向镇农经办申报审核批准，费用支出凭发票报销。而实际执行中，经常出现发票开具方与实际售卖方票据不一致、报销审核把关不严等，造成村集体经济责任主体不明确，出现村级集体与镇集体经济责任划分不清等问题。这种体制下，村里办事开支，干部经常得多次往返镇上好脸讨要，本来老百姓商量好的想要干的事务久拖难决，村级集体资金使用权、所有权受到乡镇部门人为限制。

二、代理记账监督缺位。在实行“村账镇代管”委托代理模式下，镇代理中心人均业务量最多要管十几个村的账务，况且他们往往对所代理村的实际情况并不熟悉，仅凭各村每月交来的票据编制凭证纯粹记账，代理人员平时多注重账证相符而忽略账实相符，只注重资金监管而忽略资产资源监管；此外镇农经办人员平时除负责代理各村记账外，还承担着审计监督各村集体经济组织财务的职能，必然会出现镇代理人员同时负责所管村的财务记账和审计工作，难以对村级财务审计公允监管到位，与内部牵制制度要求相悖，给镇农经办工作带来困扰，也给村级财务管理埋下隐患。

三、操作能力下降明显。在实行“村账镇代管”委托代理模式下，乡镇农经队伍老化、人员流失，农经系统素有的“财务辅导员”职能变为“村级代账员”，应有的业务职能难以有效施展到位，指导作用很难发挥，导致有的村级账务做不到日清月结，多数村采取一季度记一次账，甚至个别村半年才记一次。由于村会计日常业务由镇“包办”，导致村会计操作能力普遍下降。不少村会计因长期不记账，业务得不到锻炼，逐步由“村财务主管”退化为“村杂务管家”，老会计业务日渐生疏，新任会计俨然成了报账员、第二出纳的角色，会计核算质量和财务管理水平难以有效提高。

四、银行开户不规范。在实行“村账镇代管”委托代理模式下，乡镇代理中心没有按规定为村级组织分别开设银行账户进行单独核算，而是由镇代理中心统一捆集在一个账户混群核算，虽说镇代理中心内部分村明细核算，但在利息结算等业务上仍有说不清道不明的情形，况且一旦个别村出现违规违纪问题，执法部门冻结了

镇代理中心银行账户，势必影响到其他村级组织正常进行业务结算。

五、“四权”关系处理不当。在实行“村账镇代管”委托代理模式下，尽管委托代理协议中明确要求确保村集体经济组织资产所有权、使用权、审批权和收益权“四权”不变，但在实际操作执行中却往往走形变样，乡镇领导乱批挪用村级组织资金的现象时有发生，甚至代理中心会计侵犯村集体权益的情况也屡见不鲜。

把脉问诊——村财管理路在何处

夯实会计工作基础，强化村级财务管理，对加强乡村治理至关重要。南京市高淳区农经部门从村级事务管理需要出发，针对“村账镇代管”中出现的弱项短板，把脉问诊，寻求良方，创新实践。2012年，高淳区在村级财务实行“村账镇代管”10年之际，决定率先一步先行先试，探索农村财务工作全面回归村级自主管理，即镇农经办不再代理村级会计记账，各村财务岗位配置会计员和出纳员，会计记账工作回归村会计负责，审计监督职能由镇农经办人员负责，会计与审计职能不再交叉，进一步提升村级财务管理水平。

一、改变“村账镇代管”模式，实行村级独立建账

2012年，高淳区农业、财政等相关部门联合发文，要求全区134个行政村实行分村独立建账，每村配备专职会计和出纳员各一名，做到会计、出纳职责完全分开。通过配置电脑、打印机、扫描仪等设备，为网上做账工作提供安全高效的办公环境。2014年底全区如期完成由“村账镇代管”到“村账自管”模式转变，集体财务回归村级自主管理后，镇农经办将精力由“代办”转到“督办”上来，负责日常业务指导和监督；村会计作为村级核算主体责任人，履行会计人员应有的职责和权限，参与村级集体资产运营全过程，确保村级财务的合法性和独立性，强化了村级集体资产管理效能，避免了现实工作中，镇代理会计一边要接受授权代理村记账，一边又要依法审计监督自己所代记账务，集运动员与裁判员于一身、权责不分的现象，把老百姓始终不放心的村级财务切实管好理出头绪，叫农民群众真正当家做主。

二、规范村级资金账户设置，全面推行网上做账

规范村级账户设置。按照农业部、财政部、民政部、审计署关于村

级组织只可在银行开设一个基本账户核算的要求，2014年，高淳区下发了《关于进一步加强和规范农村集体经济组织银行存款账户管理的通知》，把清理镇设账目混群核算、专户统管村级资金的银行账户作为整改重点，要求限期将“村账镇代管”时的“多村一账户”真正转换为“一村一账户”，实行村级组织分别独立建账核算。如今全区134个村都各自在银行独立开户核算，将之前由镇专户统管的资金分别下放至各村自管账户，确保各村真正享有资金所有权和使用权。据统计，全区在进行账户清理中，共归还村级往年被镇级平调的资金高达1.13亿元，村均85万元，这些款项已于2015年底分别划归所有村级组织账户上。

全面推行网上做账。强化村财自主管理，首先须夯实会计记账基础。在全面清理账户的前提下，高淳区及时制定出台了关于做好“一村一账户”管理和“网上做账”工作的具体意见，并在古柏镇试点成功的基础上，及时召开现场推进会全面启动这项工作，全区于2015年完成在南京全市率先推行各行政村独立建账、网上做账。在区委农工委的协调下，各村财务通过配置电脑等办公设备以及高速网络等硬件，使用“新中大”农村财务管理软件，为村会计网上做账提供高效运转环境，实现了村会计人员网上做账，镇农经办人员网上审核，并在“阳光村居”网站及时公开财务信息，接受群众广泛监督，真正实现财务信息公开透明化，村级财务管理公信力、执行力和影响力得到明显提升。

三、把握村账村管关键环节，确保集体资金安全

（一）把好资金使用审批关。资金进出必须通过银行基本账户，建立健全资金收付控制预警机制，实行村、镇“双印鉴”制度，依据金融机构每月对账单据，对资金收支情况实时监控。严格执行资金使用报账审批程序，使用资金由村集体提出申请，填写资金使用计划审批表，原则上1万元以下由村支部书记审批，1万-5万元由镇分管领导审批，5万元以上由镇主要领导审批，票据审批后加盖镇集体资金监控章后方可支取，农商行短信告知相关人员。

（二）把好财务开支审批关。村级日常开支要按规定程序审批，重大事项开支应当履行民主程序。财务开支事项发生时，经手人必须取得合法的原始凭证，注明用途并签字（盖章），

证明人签字（盖章），再交民主理财小组集体审核；审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），村主任审批同意并签字（盖章），报请村支书监督签字（盖章），由会计人员审核记账。财务流程依规完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受全体成员监督。

（三）把好财务审计监督关。按照规范管理要求，各镇要对村级集体经济组织的财务情况进行定期审计，对农民群众反映强烈的集体资金、资产、资源问题进行重点审计，对集体资产和资源的运营情况进行专项审计。要建立责任追究制度，对审计查出侵占集体资金和资产问题轻微的，责成责任人如数退还村集体；构成违规违纪的，移交纪检监察部门处理；情节特别严重的，交由司法部门依法处置。

笔者在高淳区古柏镇和阳江镇农村调研中，所到之处都欣喜地看到，村部专门辟有会计室，配备专用电脑记账，会计人员持证上岗，会计凭证分类装订，票据资料完整入柜，财务档案保存完好。村干部反映，实行村账自管后，现在村里办事方便多了，平时使用资金按年初预算执行，民主理财小组跟进监督，村会计处理日常账务质量不比原来镇上代管时差，现在村会计也能及时接受区镇主管部门的业务指导，大家的工作热情和积极性都很高涨。

展望明天——村财管理任重道远

世间万物都有其两重性。管理村级财务，不论采取哪种模式，都可能是把“双刃剑”，要在日常实践中，权衡利弊进行取舍，把选择权真正交给农民，而不该由政府替农民作选择。

农村集体财务回归村级自主管理后，面临的任务仍然十分艰巨，后续工作亟待进一步加强完善。为把村级财务管理工作做好做扎实，高淳区紧密结合本地实际，起草制定拟出台《关于进一步加强村级财务管理的若干意见》，提出以推进村级资金监管为重点，严格规范村级集体经济组织各类支出行为的具体要求，着重围绕村级集体资金镇（街）统一监管、规范村级财务票据管理、提高村级会计核算水平、严格村级债务管理、强化村级工程项目管理、加强农村党风廉政建设和促进农村财会队伍建设等方面抓好落实，促使村级财务管理再上一个新台阶。

（作者单位：农业部经管总站）