粮食连年增产背景下我国粮食安全战略面临的挑战*

任爱胜，程长林

（中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081）

粮食连年增产背景下我国粮食安全战略面临的挑战*

任爱胜，程长林

（中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081）

我国粮食生产连年增产，但还需克服生产成本“天花板效应”、生产资源约束及农药化肥投入超标造成的污染问题，粮食安全战略实施面临新挑战。2003年至今我国粮食生产实现“十二连增”，产量突破6亿吨，但我国粮食安全问题依然存在隐忧。面对粮食生产资源约束、国内需求多元化程度不断提升以及持续较高的粮食国际贸易依存度等复杂形势，从国内粮食体制约束、粮食生产高成本与国内粮食需求增长三方面，分析粮食连年增产背景下我国粮食安全战略面临的挑战。最后，根据我国粮食安全面临的挑战，提出稳耕地、增投入、科技带动、分化贸易与需求、加大农业补贴、构建高效粮食物流仓储体系等对策建议。

粮食增长；粮食安全；粮食安全挑战

一、引言

1974年世界粮食大会在《消灭饥饿与营养不良的世界宣言》和《世界粮食安全约定》两份报告中提出粮食安全概念。粮食安全核心内容包括粮食总量、粮食品质与营养条件、粮食购买力与粮食生产，且在不同发展环境中具有较强时代性与区域性。

我国在1996年即已关注粮食安全，《中国的粮食问题》白皮书中指出，我国粮食包括豆类和薯类，自给率不低于95%，粮食进出口量不能超过国内需求5%。在粮食安全约束下，国内粮食企业不仅需面对日益复杂、竞争激烈的农产品市场，还需转变市场劣势。我国是粮食生产大国，更是粮食消费大国，保证粮食安全至关重要（OECD-FAO，2013；Gandhi，2014；屈宝香等，2011）。目前，我国经济处于快速上升阶段，人口不断增加，粮食消费刚性需求不断增大，农产品消费需求结构不断升级。但粮食产量“十二连增”无法掩盖耕地面积减少、灌溉用水短缺等约束粮食生产的潜在制约因素（谢晓蓉，2013），甚至将导致我国粮食供需结构始终处于次平衡状态。因此，粮食问题关乎社会稳定、经济发展与国际地位竞争。

二、我国粮食增产情况

我国粮食产量连年增产，粮食总产量由2003年4.3亿吨至目前超过6亿吨，人均粮食占有量超过470公斤。从粮食产能方面看，我国粮食安全总体水平稳定，粮食生产始终处于高产水平。在粮食高产拉动下，粮食价格保持相对稳定，进而保证食品价格稳定，CPI在稳定的食品价格保护下，对促进民生具有积极推动作用（王国敏，2013）。

粮食连续高产主要是土地产出率提升推动的结果。随着科技在农业领域广泛应用，每公顷粮食单产由1980年2 481公斤增至2012年5 299公斤，其中，科技对单产提高贡献率达87%（姜长云，2012）。我国粮食主产区粮食总产达44 610万吨，占全国粮食产品65%（邵立民，2007）。我国粮食主产区北方共7个，分布于东三省、河南、河北、山东、山西省；南方共6个，分布于安徽、江苏、江西、湖南、四川、湖北省。南方主产区粮食总产低于北方。从粮食产出结构看，玉米是我国目前产量最大的粮食品种。一方面，玉米土地产出率高；另一方面，玉米作为粮食深加工行业重要物资，需求量持续走高。

三、我国面临的粮食安全形势

（一）粮食生产资源约束不断增强

粮食生产资源直接决定粮食生产，包括耕地面积、灌溉水、农田水利设施、劳动力、农业技术、资本投入等（孙宏岭，2013）。工业化、城镇化快速发展，对劳动力、水源、土地的需求极大地挤占了粮食生产资源。首先，据国土资源部提供数据显示，粮食耕地面积逐年缩小，土地质量呈下降趋势（侯立军，2013）。2011年耕地面积18.17亿亩，相较于1996年19.51亿亩，耕地面积减少1.34亿亩，距离18亿亩耕地面积红线越来越近（侯立军，2013）。其次，粮食生产综合效益较低、粮农积极性普遍较低。近年来，随着工业化、城镇化推进，大量务农人员进城务工，寻求收益更高的就业机会，导致农村粮农人数急剧下降，绝大多数年轻、高素质农村劳动力转移至城市，留守务农人员以老弱病妇为主，粮食生产受到极大威胁（郭玮，2003）。受粮食市场影响，相较于经济作物，粮农收入远低于菜农、果农等收入，政府补贴或收购保护价难以抵消粮食生产成本升高，粮农收入持续下降。最后，水利设施仍十分薄弱，抵御干旱、洪涝等自然灾害能力较低。此外，我国小农经营生产模式，弱在管理、投入粗放、忽视劳动产出率，对粮食高产构成威胁。

（二）国内粮食需求更趋多元化

粮食消费社会需求类别包括口粮、工业用粮、种子、牲畜用粮及其他用粮，就其结构而言，口粮消费占粮食总消费比重逐渐下降，从1985年64%降至2008年52%（姜长云，2012）。工业用粮与牲畜用粮1985年分别为1 588万吨和10 775万吨，占粮食总消费4.2%和28.6%，在同指标比较中，2008年分别升至7 350万吨和17 000万吨，总消费量占比为14.2%和32.9%（姜长云，2012）。此外，生物医药企业、食品生加工行业及燃料等行业发展引发工业用粮需求，使工业用粮使用量不断增加。种子占粮食消费比重有限，2008年种子用量仅532万吨，粮食消费总量占有率不足1%，较1978年减少66%（杨学利，2010）。分析结果表明，人口增加、居民粮食消费水平提升将导致我国粮食供需陷入亚平衡状态；在粮食生产稳定前提下，以面粉、大米为主的口粮供需结构将处于良性平衡状态，而牲畜用粮和工业用粮供需结构可能出现弱平衡状态。

（三）粮食贸易依存度依旧较高

从贸易角度看，我国一号文件多次强调加强粮食安全战略应充分利用“两种资源”“两个市场”，在通过进口解决短暂性粮食供需矛盾的同时，较高贸易依存度为国内粮食安全带来潜在不确定性。谷物进口方面，2014年我国进口总量达1 900万吨，其中玉米进口量达640万吨（杨学利，2010）。谷物贸易依存度方面，近年来我国谷物贸易依存度急速上升，2014年贸易依存度已达2.46%，较2003年增长一倍。以玉米为例，2014年玉米贸易依存度达2.72%，相较于2005年玉米基本自给而言，玉米贸易在十年间发生较大变革（杨学利，2010）。2015年，我国玉米开始出现结构性供给过剩，玉米除饲料投入需求降低外，国内玉米进口也是导致第二年粮食结构失衡原因之一。从粮食种类看，口粮贸易总量远低于饲料用粮，2014年中央一号文件提出口粮自给安全底线，大量粮食进口用于饲料生产。我国作为世界第一贸易大国拥有较大贸易体量，但贸易依存度较高，一旦出现粮食价格波动或短暂性供给失衡，将对我国粮食安全构成大威胁。

四、当前我国粮食安全面临的挑战

（一）体制约束带来的挑战

粮食体制对安全的冲击主要体现在基于产、销地域差异的流通体系，影响市场对粮食安全的调解作用。而粮食主产区超储补贴与主销区存粮不补贴的反差从客观上阻碍粮食在产销区间流动，导致粮食在主产区长期滞留（黄季焜，2012）。但数据显示，目前存在主销区库存临近售空、主产区库存剧增的危险，这将导致市场在粮食市场不稳定状态下失灵。一旦出现粮食危机，将加剧市场供求矛盾。农业灌溉同样是农业生产、产量保障的重要资源。随着居民收入提高，社会性用水增加，农业灌溉用水相对减少。我国水资源区域分布差距较大，中西部干旱地区在用水旺季优先保证工业、城市及部分生态用水，农业用水极度紧张。而相应非农用水补偿或上游地区用水对下游地区用水补偿等是我国目前补偿机制中的空白，对粮食生产有直接影响。照此趋势，农业资源流失，失去约束保护或后续补偿会影响粮食供给安全。从体制上讲，不当的政府行为使农产品市场尤其是大宗粮食市场产生剧烈波动，如粮食主产区的压库促销政策，加大风险基金补贴或下达压库指标等。在粮食流通体制上，粮食产量评估误差对粮食宏观调控的准确判断造成迟滞影响。

（二）成本增加带来的挑战

我国粮食生产投入主要包括劳动力、农业资源及农田水利等设施。首先，我国粮食生产经营主要特征是小农户家庭经营，种植成本收益比例高、利润率低。经核算，单位劳动力年收入为2 677元，外出务工年收入至少在1万元以上，由于生活成本增加，青壮年劳动力大量涌入城市，导致农村劳动力大量流失，留守劳动力粗放管理造成农田隐形荒置。其次，随着城镇化、工业化发展，城镇、工业用地不断增加，农业耕地面积被大量挤占，同时受土地污染、生态建设用地等影响，耕地面积缩减现象进一步加剧（张元红，2015）。

（三）需求增长带来的挑战

对粮食需求而言，近年来居民收入水平不断提高，食物消费越来越注重于个性化与营养诉求（李国祥，2014）。在食品消费结构中，肉、奶、蛋消费增加，而总消费量增长缓慢。目前，食品需求总体趋势为面粉要求精度、大米要求品质与口感、肉类注重营养与卫生。高品质需求引发的过度加工降低了粮食利用率。在居民饮食结构中，主食含量降低，副食品种类日趋多样化，而副食品以粮食为原料加工而成，副食品加工间接消耗远大于直接消耗。为满足快节奏生活，速冻食品、外卖食品成为众多城市上班族最大选择，增加了肉类、奶制品、豆制品消费的选择。粮食需求多元化对粮食产能要求更严格，同时基数较大的人口数量也是粮食消费安全重要影响因素。

五、保障粮食安全对策建议

针对我国粮食面临的严峻形势与威胁，提出以下保障粮食安全的对策建议。

（一）稳定耕地面积、加大农田水利等基础设施财政投入

正确处理农业用地与工业、城市建设用地间协调关系，严格执行耕地保护规定，在确保生态环境不受破坏前提下，控制我国耕地面积不低于18亿亩红线。加强农田水利等基础设施建设，改善农业生产条件，促进农业规模经营，提高生产组织化程度，提高粮食综合收益（封志明，2016）。

（二）加大农业科技创新投入，提高土地产出率

农业现代化不断推进要求必须转变农业生产经营方式，逐步向集约型、技术型农业转移，构建科技支撑长效机制。重视农业生产与农村经济发展中科技投入，以科技为载体，推动传统农业向高效高产的现代农业转变，保障粮食供给安全。不断自主创新，突破技术难关，因地制宜推广农业技术，逐步提高农业生产、加工等产业链中的技术装备应用率，同时加强技术人员培训、重视科技队伍培养，提高粮食产出率。

（三）拓宽国际粮食贸易渠道，稳定粮食供给安全

我国粮食市场需求除大宗粮食产品外，粮食进口需求较大，尚未弥补我国粮食缺口。因此，我国粮食供给方针是坚持国内自给自足为主、进出口为辅，打破向垄断企业进口局面，展开多元贸易、建立多个贸易伙伴国并开展双边自由贸易和技术援助。为促进贸易便利化，应在资源丰富或产能高的国家或地区设立专门贸易机构，促进双方互惠贸易合作，实施多元贸易，减缓国内粮食供给压力。

（四）分化粮食需求，合理利用非粮食资源

首先应提高饲料转化效率，倡导节粮畜牧业发展。一方面我国人口基数庞大，人均耕地面积少，另一方面居民对富含高蛋白的畜牧产品需求量不断增长。因此，应根据饲料报酬率与肉类食品结构，调整畜牧养殖结构，优化畜种品质，提高其生产能力。其次，大力发展草产业及关联产品加工业，提高粮食在畜牧产品中的产出率，满足社会需求。大力宣传白肉产品，鼓励该类产品消费，改善肉食消费结构（丁声俊，2015）。最后，为缓解粮食供求压力，应大力发展水产养殖业和远洋渔业，充分利用内陆淡水资源，开发稻田与水产养殖混合经营，合理开发低洼盐碱地水产养殖；合理利用海洋资源，在保护海洋生态前提下，提高远洋捕捞规模。在食用油产业方面，大力发展以油茶、油橄榄、板栗、杏、腰果等为主的名、特、优木本食用油生产，降低对国外进口的依赖，缓解我国食用油市场供给矛盾。

（五）加大种粮补贴力度，提高我国粮食综合生产能力

发挥市场作用，建立健全粮食市场定价机制和双向补贴机制。粮食主产区最低收购价标准应以市场规律为导向，价格较高时，补贴贫困居民，价格较低时补贴种粮农户。在补贴制度完善中，政府应建立种粮补贴逐年增长机制、种粮面积与补贴额度梯度增加机制（谁种粮，谁受益，种粮多，补贴多）、主销区对主产区补偿机制。

（六）建立高效粮食物流、仓储管理体系

建立主产区与主销区信息平台，共享粮食供求信息，合理调度，解决主产区粮食仓储集中、主销区粮食需求紧俏矛盾。进一步加大流通领域基础设施建设，加大投入、整合资源，提高运输效率。主产区与主销区可通过电子商务，建立长期稳定协作关系。在市场化推动下，粮食流通改革势在必行，加快主产区粮食购销体制改革，消除产销区粮食购销政策与体制障碍，提高流通效率。

[1]屈宝香,张华,李刚.中国粮食生产布局与结构区域演变分析[J].中国农业资源与区划,2011,32(1):1-6.

[2]谢晓蓉.我国粮食安全的多维观察[J].企业经济,2013(2):133-136.

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[4]姜长云.中国粮食安全的现状与前景[J].经济研究参考,2012(40):12-35.

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[7]侯立军.基于粮食安全视角的粮食行业结构优化研究[J].农业经济问题,2013(4):81-88.

[8]郭玮,赵益平.威胁粮食安全的主要因素及应对政策[J].管理世界,2003(11):98-102.

[9]杨学利,张少杰.当前我国粮食安全现状及对策研究[J].经济纵横,2010(6):46-49.

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Analysis on Challenges of Food Security Strategy in China Under Background of Constant Increment in Grain Production

REN Aisheng,CHENG Changlin
（Institute of Agriculture and Economic Development,Chinese Academy of Agriculture Science,Beijing 100081,China）

China's grain production increases constantly,and it faces the"ceiling effect"of production cost,production resource constraints and the problem of pollution causes excessive pesticide chemical fertilizer input,which has brought new challenges for the implementation of the strategy of food security.As for food production,since 2003,it had achieved"twelve straight increases"and reached 600 million tons, but food security still had its challenge.Food production resource constraints,the rising domestic demand diversification and sustained high food complex situation,such as international trade dependency,high-cost system constraints,and domestic demand growth were the main situations.Therefore,analyses of the successive increase in grain production under the background of the challenges in food security strategy were inevitable.Finally,according to the respective challenges,putting forward the stability of cultivated land,the rise of investment,trade,science and technology,demand differentiation,agricultural subsidies, grain logistics warehousing system,etc.were proposed to the current challenge of food security.

grain growth;food safety;food safety challenge

F326.3

A

1674-9189（2016）06-0030-05

*项目来源：中国农业科学院农业经济与发展研究所科技创新工程项目（CAAS-ASTIP-IAED01-2016）。

任爱胜（1962-），男，研究员，博士生导师，研究方向：农业经济理论与政策。

程长林（1987-），男，博士研究生，研究方向：农业经济理论与政策。