农村贫困退出中的“低保悖论”及路径设计*——基于黑龙江省5个贫困县的调查

余志刚

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

农村贫困退出中的“低保悖论”及路径设计*
——基于黑龙江省5个贫困县的调查

余志刚

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

长期以来，农村低保和扶贫开发工作存在内容交叉与重叠的问题。在精准扶贫背景下，贫困户退出中二者矛盾凸显，可将其概括为“低保悖论”。主要体现在标准和人口数量不一致、“以低保换脱贫”扶贫方式、存在“年头进、年底出”短期贫困户、低保评定中腐败性偏离、“低保热、贫困冷”农户选择倾向等方面。在问题现状及原因剖析基础上，提出分类救助制度设计、整合部门职能、制定科学合理低保标准、建立信息公开平台等对策建议。

农村低保；扶贫开发；低保悖论；精准扶贫

一、引言

2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》，提出全国贫困退出指导思想、基本原则、退出标准和程序及工作要求。同年9月19日，黑龙江省委省政府印发《关于确立贫困退出机制的实施意见》细化和解释贫困退出，从具体指标和做法上确认并规范贫困退出。两个“意见”分别从国家宏观和省级操作层面上对贫困退出提出方向与要求，为贫困退出工作制定操作细则和具体规范。但从县乡贫困退出实际操作情况看，尚存诸多问题。特别是在贫困户识别和退出中，农村最低生活保障制度（以下简称农村低保）实施与贫困退出实施和操作混淆，造成农民对相关政策认识混乱、理解模糊、信任度低、满意度差等问题。

事实上，贫困线与低保线间矛盾在农村低保实施后即已存在。为解决农村贫困人口基本生活问题，我国部分地区从20世纪90年代开始探索农村低保制度。2007年，国务院正式颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志农村低保制度在国家层面正式建立，各地纷纷出台细则推行实施。近十年来，农村低保在维护农村贫困人口基本生存权利、保障基本生活需要方面取得明显成效，成为国家社会救助体系重要组成部分（杨艳东等，2016）。低保和扶贫开发作为反贫困两大主要手段，各司其职，取得较好效果。但随着我国贫困标准变化及扶贫力度不断加大，二者业务领域不断交叉，矛盾日益增加，“关系保”“人情保”“养老保”“轮换保”“安置保”“维稳保”“错保”“漏保”、从“低保户”到“低保人”等问题层出不穷①相应内容可参考谢宏斌等（2016）、张开云等（2016）、刘磊（2016）、韩华为等（2014）、杨艳东等（2016）等论文。，甚至成为普遍现象，背离低保政策设计初衷，降低党员干部在群众中的公信力，造成不良社会影响。

农村低保和扶贫开发中存在的问题引起党和政府高度重视。2009年“一号文件”明确指出，要“坚持开发式扶贫方针，制定农村低保与扶贫开发有效衔接办法”，随后，河北、江苏、福建省等地相继开展两项制度衔接试点工作。2016年下半年，各省相继出台两项制度衔接工作文件，制定了标准和日程表。本文在以往研究基础上，依据统计资料及2016年6月在黑龙江省延寿、甘南、桦南、林甸、兰西县5个国家级贫困县调查中搜集的数据资料，重点阐述、分析贫困退出中“低保悖论”现象，并提出对策建议，为黑龙江省乃至全国精准扶贫工作开展提供决策依据和参考。

二、贫困退出中“低保悖论”的表现及原因分析

（一）悖论1：低保线比贫困线高

“贫困线”和“低保线”指贫困和低保识别标准。关于贫困线，我国始终实施全国统一标准②各省（直辖市、自治区）也可根据实际情况制定标准。如黑龙江省贫困识别有两个标准，一是国家统一标准，即“国标”；另一个略高于国家标准，即“省标”。目前，黑龙江省“国标”和“省标”分别采用2010年不变价2 300元和2 800元，每年按价格指数调整。。自改革开放以来，我国采用过三个标准（鲜祖德等，2016），分别是“1978年标准”“2008年标准”和“2010年标准”。其中，“1978年标准”是指1978年农民人均年收入100元标准，属于低水平“果腹”标准；“2008年标准”于2000年使用，2008年正式作为国家扶贫标准，按2000年农民人均年收入865元标准，属于“基本温饱”标准；“2010年标准”是现行农村贫困标准，按2010年不变价2 300元农民人均纯收入标准，主要测定依据是“两不愁、三保障”③“两不愁、三保障”指吃穿“两不愁”，义务教育、基本医疗和住房安全“三保障”。，属于“基本稳定温饱”标准。关于低保线，我国自2003年开始实施农村低保制度，2007年正式颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着农村低保制度在国家层面正式建立。目前执行标准远未达到发达国家水平，仍属于财政决定型标准④郑功成（2008）将我国低保由各地政府自主定线的做法称为“财政决定型”低保线，即此低保不是根据贫困者维持最低生活实际需要的支出标准。目前国际低保线确定主要采用最低需求法，美国和英国均采用此方法（加雷斯，2001），具体给出维持最低生活水平所需实际支出。如世界银行（2009）提出相对贫困线标准，具体规定国际贫困标准，为各国低保线确定提供参考依据。，低保标准由当地财力决定，标准普遍偏低。2015年全国农村低保平均标准为每人每年3 177.6元，全国农村低保年人均补助水平1 766.5元⑤国家民政部数据库，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml。。

比较全国贫困标准和低保标准可知，即使按2010年贫困标准，考虑物价指数、生活指数等因素并动态调整后，2015年贫困标准达2 800元，依然低于全国平均农村低保标准3 177.6元。根据民政部数据，2015年黑龙江省农村低保标准为3 477元，高于同期2 800元贫困国标线，高于黑龙江省3 331元贫困省标线。贫困人口和低保人口数量方面，从全国看，由于采取不同贫困标准，贫困人口数量随之变化，表1反映出此趋势特点。按2010年贫困标准，2000年以来，我国贫困人口数量远大于低保人口数量。由此产生一个悖论，低保线高于贫困线，但低保人口远小于贫困人口。

黑龙江省5个贫困县调查数据同样说明此问题。延寿、甘南、桦南、林甸、兰西5县实施的贫困识别标准分别为国标2 800元（2010年2 300元不变价）和省标3 331元（2010年2 800元不变价），均分别低于5县农村低保标准3 500元。但从贫困人口和低保人口数量看（见表2），5县中有4县低保人口数量小于贫困人口数量，特别是延寿、甘南和林甸县，低保人口仅占贫困人口1/3左右，仅兰西县低保人口略高于贫困人口。5个贫困县低保人口总数占贫困人口总数1/2左右。

表1 我国主要年份农村贫困状况统计(1978～2015)

表2 2016年初样本县贫困人口和低保人口数量

此悖论有两个可能的解释：一是贫困和低保分别由扶贫办和民政部门负责，二者在贫困人口家计调查时因采取标准不同产生误差；二是农村低保并未做到“应保尽保”，仅保障部分最需要保障的人群。许多学者研究我国农村低保存在问题，如张开云等（2016）从农村低保政策制度非公平、制度非效率两个角度分析论述，刘磊（2016）从低保评定单位偏离（从“低保户”到“低保人”）、目标对象偏离（腐败性偏离、治理性偏离和救助性偏离）等方面分析农村低保中存在问题。无论政策设计不公平、非效率还是政策实施偏离，均反映出我国农村低保制度设计不完善。该保谁，如何保，是否应分类设计、部门整合，这些均是下一步需要思考和完善的问题。

（二）悖论2：“贫困向左、低保向右”“以低保换脱贫”成为多地扶贫工作主要操作方式

杨艳东等（2016）将农村低保制度看作保障农村贫困群众基本生活“最后的安全网”，形象地说明了低保制度托底保障功能，是精准扶贫“五个一批”⑥精准扶贫“五个一批”指发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。中“社会保障兜底一批”最主要体现。但调查样本县情况却不乐观，很多地方为减少矛盾，先将获得低保部分最贫困群体脱贫。

根据调查结果，2015年脱贫户主要脱贫原因有两个，一是外出务工，二是低保五保，约有1/4贫困户获得低保后丧失贫困户资格（见图1）。实际上现有低保标准高于贫困标准，获得低保认定后，农民收入自然超出贫困标准，脱贫在情理之中。但在基层执行脱贫政策时忽略了以下内容：一是贫困户脱贫条件不只是一个收入标准，还应按照“两不愁，三保障”要求执行，而实际中低保户恰恰是农村中最贫困群体，即使获得低保，也未必能完全解决吃穿住用行等困难；二是在精准扶贫中，低保等政策性保障措施应针对生活最困难人群使用，但目前低保认定情况并非如此，很多时候是作为贫困户积极“脱贫”的一种奖励措施而存在，致使低保作为政策性保障的“兜底”功能无法体现，无法体现社会公平。

图1 样本县脱贫户主要脱贫原因及比重

（三）悖论3：“年头进、年底出”，农户对国家扶贫政策稳定性表示怀疑

基层扶贫部门的做法是在建档立卡时先将低保人口纳入贫困人口，在贫困退出时将其“脱贫”。因此在部分农村地区，年初刚确定的贫困户，年底即成功“脱贫”。许多农户对此表示不理解，对基层扶贫工作人员抵触情绪严重，对国家扶贫政策稳定性表示怀疑。

从五县调研情况看，24.15%脱贫户靠低保和五保政策脱贫。在低保人群访谈时，约有1/5的人在年初刚被确认为贫困户。其原因可能有两个：一是2014年开始建档立卡，为完成上级制定的贫困“指标”⑦调查发现，部分地方贫困指标实际大于原来一直扶持的贫困户数量，主要原因在于指标分配未经过调查和科学设计，仅按各地区人口大致分配，造成部分困难村贫困户得不到保障，而富裕村存在指标“富余”现象。，将原来领取低保五保的农户全部列为贫困户，年底为完成任务作脱保处理；二是贫困户间差距不大，为完成脱贫“指标”⑧调查发现，脱贫“指标”普遍存在于所有调查村庄里，是从上至下的工作任务，很多村庄并未考虑贫困户实际生活水平是否得到改善，造成很多“数字脱贫”现象。，防止“被脱贫”农户提意见、上访闹事，往往采用低保作为交换，作为对部分贫困户脱贫的“奖励”，即相关文献中提到的“维稳保”“群体保”现象（张开云等，2016；杨艳东等，2016）。

（四）悖论4：“没有钱怎么吃得上低保”——低保评定中腐败性偏离

对于低保评定，各地一般均按“个人申请——家计调查——评议审核——审批公示”办法开展。但各样本县调查情况表明，低保评定环节存在诸多问题。

一是家计调查结果不客观。由于家庭财产难以准确核算，农民外出务工、转移性收入等不易核查，调查中存在瞒报、漏报现象，在以家庭为基本单位核查情况下，农户存在拆户、分户、并户等行为（韩华为等，2014），加之家计调查中人员不足、专业性不强等问题，很多调查流于形式。

二是低保评定结果不公平。评议小组一般由村委会成员和村民代表组成，但在农村宗族环境里，评价标准很难做到科学客观，“优亲厚友”“关系保”“人情保”“骗保”等现象频发。部分真正有困难的群众作为弱势群体，在民主评议环节被忽视。

三是政策操作层面变通执行、违法违规等现象并不鲜见。在申请者众多但指标有限情况下，部分村庄采取村民小组分指标甚至全村“抓阉”方式确定；部分地方存在“一户保一人”“低保户”变“低保人”现象；甚者出现村干部与低保户达成“合谋交易”（杨艳东等，2016），“我帮你拿低保、你给我吃回扣”等现象。

由于低保评定中存在诸多违规甚至违法现象，一些贫困户慨叹“没有钱怎么评低保”。此现象违背低保制度设计初衷，损害基层党员干部形象。

（五）悖论5：“低保热、贫困冷”，政策导向不及利益吸引

调查中还存在一个重要现象，村民对低保户身份的渴望远高于贫困户。访谈得知，低保户与贫困户待遇不同，低保户享有明确待遇，而贫困户具体享受待遇不明确。低保户除每月拿低保金外，还享受一系列低保身份带来的“福利”，如享受重大疾病医疗补助，重大疾病报销比例可达40%以上甚至100%；高龄老人每月150元（残疾人）或100元（非残疾人）补贴；学生助学金申请等。

究其原因，精准扶贫重在“扶”，而农村低保重在“保”，二者侧重点不同，但在农户层面，体现在个人收益和集体收益区别上。如农村低保保障形式简单现实，扶持方式不外乎发放低保金和实物；而扶贫开发则重在开发，国务院于2016年12月2日印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，进一步明确和细化产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫和兜底保障等7大扶贫重点任务，但更多措施是实施到贫困村，实现扶贫项目“整村推进”。农户面临个人利益和集体利益获取对比问题，理性经济人必然会将个人利益放在集体利益之前，调查发现，部分贫困户存在“等靠要”心理，仅对现金和物资救济感兴趣，这是农户“重低保、轻贫困”主要原因。

三、农村低保与扶贫开发有效衔接融合的理论构架及操作建议

针对扶贫开发和农村低保政策执行中诸多问题，学者（杨成波等，2010；朱玲，2011；向德平等，2014；左停，2016）提出两项政策衔接融合设想。从两者融合实际进程看，在中央政府推动下，全国各地相继出台促进二者衔接融合办法。但从本研究调查结论看，二者间衔接融合不仅仅是将贫困线和低保线“双线合一”，或是两部门间协调合作那么简单。从短期看，通过部门协调合作完成扶贫攻坚任务，实现2020年全面小康社会建成可行，但“运动式”扶贫非长远之策；长期看，从扶贫开发和农村低保二者的性质、任务出发，从理论层面和顶层设计着手，构建一个层次清晰、权责明确的理论架构，保障后续扶贫开发和社会保障工作顺利开展才是治本之策。

（一）加强顶层设计，建立系统全面、分类救助的制度设计

针对农村低保制度设计非公平和非效率性，首先应规范顶层设计。从扶贫开发和农村低保性质看，前者重在通过产业、教育、医疗等方面“开发”，增强贫困户“造血”能力，实现脱贫致富；后者则主要通过政策保障，“兜底”解决贫困户生计问题。因此需建立一个针对不同类型贫困户的扶贫制度设计，强化扶贫开发中“开发”定位及低保“兜底”定位，对农村低保功能进一步细分，实现“分类施保”。

具体而言，一是提高低保救助精准性，重点针对无劳动能力的“病、残、老、幼”群体实施精准救助；二是借鉴日本、美国等发达国家经验，对农村不同低保对象分类救助（钟玉英，2015），对无劳动能力家庭成员的农户实行医疗、养老、残疾、助学等专项救助，对有劳动能力家庭成员实行就业援助；三是针对目前越来越多的“支出型”贫困，制定临时救助政策，实行短期针对性援助，助其度过难关后退出低保。

（二）整合部门职能，建立清晰明确的部门职能体系

从扶贫开发和农村低保救助冲突现状看，各级部门均存在重复救助现象，多头管理和多头救助导致部分贫困群体享受多重救助，而部分群体救助出现空白。因此，通过整合部门职能，建立分工明确的部门职能体系非常必要。

一是应明确扶贫开发和社会救助两大体系分别由扶贫办和社保部门统一行使相关职责；二是将低保和农村其他社保统一归口至社会保障部门管理，避免扶贫职能分散，有效避免因部门分散造成的多头管理、重复保障等问题；三是建议在2020年全面建设小康社会后，将扶贫办相应职能统一协调至社会保障部门，扶贫开发中公共产品供给等工作可采取政府购买社会服务方式完成。

（三）“双线合一”，制定科学合理的低保标准

黑龙江省扶贫工作文件⑨可参见《关于全省扶贫开发建档立卡动态调整和“回头看”工作的指导意见》（黑政扶组办字〔2016〕23号文件）。要求，“如全县国家标准人口规模指标出现较大剩余，要确保据实识别贫困人口一个不落，并适当提高低保、五保和残疾人家庭人口进入国家标准贫困人口的比例，直至将农村低保、五保和残疾人户全部纳入”，即“双线合一”。目前低保标准制定还由各贫困县据财政情况分别设定，从未来看，统一后贫困线（低保线）要根据各地区贫困人口基本生活需要分别制定，允许不同地区存在一定差异。长期看，低保线设定不宜过高，应提高标准和质量，达到救助贫困目的。同时，将节省下来的经费通过大病救治、失业救助、短期救助等专项救助形式对特殊人群开展临时性救助。

（四）建立信息公开平台，广泛接受社会监督

为解决精准扶贫中腐败性偏离问题，建议为贫困户建立信息公开平台，及时向社会发布，强化社会监督力度。一些发达省份已建立贫困家庭和个人数据库，不仅可为相关工作开展提供便利，节约信息获取和发布成本，有利于扶贫资金真正发挥作用，且为社会公众提供监督平台。在未来，围绕贫困户信息，可建立全国统一的社会救助信息核对和社会帮扶平台，充分利用平台向社会各界发布信息，最终起到降低行政成本、加强社会监督及充分吸引社会帮扶资源的作用。

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"Subsistence Paradox"and Path Design in Rural Poverty Withdrawal——Based on Investigation of Five Impoverished Counties in Heilongjiang Provincee

YU Zhigang
（School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

For a long time,there is a function overlapping problem of rural subsistence allowances residents and poverty alleviation and development.Under the background of precise poverty,during the period of poor household withdrawal,there is a highlighted contradiction between the two,which is summarized as"living paradox".Mainly reflected in the number of inconsistent standards and population, and using"subsistence allowances replace poverty"as a form of poverty alleviation,then there exists the phenomenon of short-term poor households and corruption deviation in subsistence allowance evaluation, such as"becoming poor household at the beginning of the year and by the end of the year,not belonging to the poor household";"hot enthusiasm of subsistence allowance and cold enthusiasm of poverty";farmers' choice tendency and so on.Put forward classification relief system design,integration of departmental functions,formulate scientific and reasonable minimum standards,and establish public information platform and other countermeasures.

rural subsistence allowance;poverty alleviation and development;subsistence allowance paradox;precision poverty alleviation

F124.7

A

1674-9189（2016）06-0015-07

*项目来源：国家精准扶贫工作成效第三方评估重大任务黑龙江省调查评估课题。

余志刚（1983-），男，博士，副教授，研究方向：食品安全、粮食经济、农业政策。