“两田制”土地确权经验启示

刘学军



“两田制”土地确权经验启示

刘学军

山东省烟台市“两田制”起始于上世纪80年代第一轮农村土地承包经营。1997年，中央叫停“两田制”后，尽管烟台市连续多年进行治理整顿，但由于合同承包期限不一、地上附着物赔偿、村级班子变动、农业税费改革等种种原因，土地没有完全整改到位，形成了历史遗留问题。2013年，烟台市以农村土地承包经营权确权登记颁证为契机，探索实践“两田制”土地确权登记颁证的有效办法，取得了实质性成效。

主要做法

烟台“两田制”土地面广量大，经过多年治理后，目前仍涉及1355个村，约占涉农总村数的23%；“两田制”耕地面积75.9万亩，约占全市耕地总面积的12.5%。烟台市灵活把握政策，坚持因村施策，试点推进，探索总结出了“确权确地到户”、“确权确股不确地”、“确权确利不确地”等行之有效的确权办法，并逐步在全市稳妥有序推开。

确权确地到户。在探索实践中，村级班子战斗力、凝聚力较强的村庄，在充分尊重村情民意的基础上，村党支部书记、村委会主任利用在村民中的威信，发动党员干部发挥示范带头作用，镇、村基层干部做细致说服工作，动员村民交回承包地和责任田，村集体实行确权确地分配。主要有两种形式：一是调整均分。对承包合同到期或虽然合同不到期但通过深入细致地做工作，农户同意将土地均分到户的“两田制”土地，严格按照法定程序，将土地调整均分到户，确权确地到户。招远市齐山镇小原家村承包合同到期后，由于有果树、林地、养殖场等影响均分，经村民会议反复讨论，村里制定了分地方案，采取了联户抵顶（面积较大的有附着物土地，由农户联系亲朋好友自愿结对抵顶应分土地面积）、物随地走（如小树可移栽到应分地块）、地随物走（面积较小的果园优先分给原果园承包户，不足部分从其他土地中分割）、农户流转（新旧承包户通过协商互换土地解决）等机动灵活的办法，彻底解决了地上附着物补偿问题，顺利将土地均分到户。二是大稳定、小调整。对已经到期的“责任田”，按照均分原则制定确权方案，对“责任田”多于应分土地的农户，转给应分土地农户；少的从多余土地中找齐。蓬莱市刘家沟镇乌沟赵家村耕地470亩、承包户61户、160人，该村1999年没有进行二轮延包，并存在“两田制”土地。2014年村“两委”换届后，经村民大会同意，制定了土地承包方案，依据现有人口，人均2亩地，土地分3个等级，一、二、三等地按照1：1.2：1.4比例对等，如果新分的是一等地，人均就是2亩；如果是二等地，人均就是2.4亩；如果是三等地，人均就是2.8亩。所有农户稳定原有承包地，超出部分交回村集体，再统一抓阄分配给缺地户。同时，村“两委”制定了果树补偿办法，根据树龄由受益农户对原承包户进行适当补偿，全部顺利交接。

确权确股不确地。对“两田制”土地因承包合同不到期或因其他原因暂时不能调整均分到户的，市、县、乡主管部门三级联动，通过工作调度会议、现场督导活动、村干部培训、专人驻村指导等形式，坚持一村一策、一事一议，指导具备成立股份合作社条件的村庄，制定严谨稳妥的确权方案，将“两田制”土地按人均面积折股到户，颁发股权证书。承包户入股土地由村集体统一经营管理，既可以租赁给农业龙头企业经营，也可由土地股份合作社统一经营，或者由原承包大户继续经营，村集体将每年的土地收益按股份平均分配给股民。牟平区宁海街道石硼村和水道镇分水岭村合并后，结合村集体经济组织产权制度改革，以全部集体土地及集体资产入股，成立股份合作社，合作社采取土地股权设置和资产股权设置两种股权设置方式对股权股份进行量化。土地股权根据两村具备股权资格总人数实行每人1股，每股4万元，土地经营收益按股分配。蓬莱市南王街道磕刘村有耕地1522亩、170户、480人，全部耕地在二轮延包时以“两田制”形式进行承包，2006年，全部租赁给中粮公司君顶酒庄建设葡萄基地。由于该村土地全被酒庄租用，土地原有地块界限被打乱，但是土地租金每年按时发放，农户均非常满意。因此在此次土地确权时，该村经法定民主程序表决，依托南王山谷葡萄专业合作社，将土地折股量化到每个村民，每年按股发放土地租金。

确权确利不确地。烟台市农业结构多为苹果、大樱桃、葡萄、梨等果业和蔬菜种植业等高效经济作物。前几年，按照上级政策要求，在对“两田制”治理整顿时，将无法均分到户的果园、设施农业，采取了“动账不动地”的办法妥善解决。此次确权这些土地仍然无法均分到户，且不具备成立土地股份合作社的条件。烟台市有针对性地选择一些果园或设施农业面积较大的“两田制”村庄，探索推行“确权确利不确地”的办法，妥善解决“两田制”问题。海阳市里店镇石家泊村有耕地780亩，其中440亩由村民均分，340亩为机动地。二轮土地延包时，部分承包户的蔬菜大棚、果园已形成产业规模，鉴于蔬菜大棚和果园无法再按人口进行调整分配，村“两委”制定了“动账不动地”的整改方案，经全体村民签字认可，报乡镇审批通过。即：将240亩被长胜公司等企业占用的机动地及100亩蔬菜大棚在账内按人分配，仍实行承包经营，在确权登记颁证工作中，确权确利到户，不确地。承包费用于村民福利（统一缴纳养老保险、医疗保险等），但不得作为村级经费使用。莱州市土山镇于家村二轮延包时，原村集体112.1亩果园通过招标承包给本村村民，本应按人均0.1亩分配，但因合同不到期且人均面积较小，土地难以调整均分到户，经村民代表会议表决，采取了“动账不动地”方式进行了延包，这112.1亩果园仍由原招标承包户继续经营，果园按人均0.1亩将承包权和收益权确权到户，承包费由村委会每年年底均分到户。

几点经验启示

一是严格执行法律法规是前提。烟台市提前认真梳理农村土地承包经营权确权登记颁证的法律法规政策，提前做好工作预案和风险评估，专门制定出台“两田制”清理整治工作方案，印发政策资料，分层次召开动员会、调度会、培训会，指派专人驻村指导，严格按照政策办事，按照程序规范操作，不避矛盾，不留隐患，真正做到守住法律法规红线，为老百姓确实权、颁铁证，保证工作经得起群众和历史的检验。

二是正视历史，面对现实，不搞“一刀切”是基础。“两田制”历时长、问题纠缠交织，绝非一朝一夕就能彻底解决。烟台市在实践过程中，坚持因地制宜，分类实施，不搞统一模式，不搞“快刀斩乱麻”，在保证法律法规红线的基础上，一村一策，民主决议，积极稳妥调处各种矛盾纠纷，协调平衡各方利益，情况适合确地就确地，情况适合确股则确股，情况适合确利即确利，保证了“两田制”土地确权平稳有序。

三是村级班子坚强有力是关键。从实践经验看，“两田制”解决得快、解决得彻底的村，村“两委”班子普遍凝聚力强、战斗力强，村党支部书记有威信、有号召力。像蓬莱市刘家沟镇乌沟赵家村“两委”班子，责任心强，办事公道，群众比较信服。“两田制”土地确权时，村干部带头将多余土地交回村集体，再是党员和干部亲属，最后是普通农户，得到了全体村民的支持，土地确权顺利完成，新老承包户顺利交接。

四是发挥群众主体作用、达到群众满意是根本。“两田制”土地确权主体是农民，主阵地在农村，走群众路线，让群众认可、满意是最高标准。烟台市坚持了政策、方案自上而下，方法模式由下而上，充分尊重群众的主体地位，充分保障群众的知情权、参与权、决策权，充分发挥群众的创新精神和积极主动性，每个环节都让村民亲自参与，矛盾问题经过村民会议、村民代表会议讨论解决，经过当事村民签字确认，许多棘手难办的问题迎刃而解。

（作者单位：山东省烟台市经管站）