“三权分置”的核心要义是放活土地经营权

吴晓佳

“三权分置”的核心要义是放活土地经营权

吴晓佳

党的十八届五中全会提出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。近日，中办国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确指出“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。

“三权分置”架构下的土地经营权定位

放活经营权是实施“三权分置”的基本出发点。当前，我国经济社会发展进入新的历史阶段，“三农”问题面临的形势也发生深刻变化，通过实施“三权分置”，从赋予广大农户土地承包经营权，到允许更多愿意从事农业的生产经营主体拥有土地经营权，推进农村改革进一步深化。

放活经营权是实施“三权分置”的重要目标。“三权分置”通过落实所有权、稳定承包权，并对经营权定界赋能，最主要的目的和成果就是使土地资源合理配置，经营权得以灵活高效施行。

放活经营权是实施“三权分置”的实践依据。“三权分置”的实施符合基层实践，顺应了农民集体、承包农户和经营主体各自需求，通过合理界定他们在经营土地上的权利内容，厘清与土地所有权、承包权之间的关系，极大地促进了规模经营形成和现代农业发展。

放活经营权与坚持所有权、稳定承包权的关系

实施“三权分置”，处理好“三权”关系是个难点，目标是形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

经营权的权属性质。目前看，将土地经营权定性为债权，同时完善其权能设置并加强保护比较符合实际。而且，从我国经济社会发展阶段和土地经营制度演变过程看，可行又比较稳妥的方案，并不一定非要通过法律形式将权属性质确定为唯一形态，而是从问题出发、从实践需要出发，解决土地细碎化、小规模经营制约现代农业发展、经营主体需要稳定经营预期等具体问题即可，为实践留下灵活空间。还要注意的是，无论经营权性质如何确定，其具体施行都不能影响农民集体和承包农户的合法权益。

经营权与承包权的关系。“三权分置”与“两权分置”一脉相承，而不是推倒重来，因此承包权派生经营权是符合逻辑且易于接受的。现实中，经营权的具体内容是承包农户与经营主体在协商一致下产生的，其权能设定是开放、丰富、个性、无限变化且存在多种可能的。因此，经营权的具体实现形式也不是唯一固化的，土地出租、土地入股、土地托管、联耕联种、代耕代种等都有其适应性，鼓励通过多种方式进行积极探索。

经营权与所有权的关系。对于已经实行家庭承包的农村土地，所有权不直接派生经营权，但在各自行权过程中仍会相互制约。一方面，所有权的行使不得阻碍经营权的正常行使，例如农民集体不能无故干预、阻挠、

破坏经营主体的生产经营行为；另一方面，经营权的行使要受制于所有权，例如农民集体有权阻止经营主体损害破坏土地和农业资源的行为，再流转或抵押经营权的要经农民集体备案。从现实看，因一些流转土地的承包农户常年在外生活务工，农民集体还要承担起监督、管护、协调等责任。

“三权分置”下经营权权利内容设置

经营权权利设置的出发点是在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保护其发展农业生产的积极性和稳定预期。与土地所有权、承包权一样，经营权内涵也极为丰富，最根本的是耕作并获得收益的权利，最重要内容集中在以下方面。

一是利用土地进行耕作的权利。允许并鼓励承包农户将土地流转出去，目的是吸引更多有能力、有意愿的经营主体发展农业生产。因此，应当明确无论是流转出土地经营权的承包农户，还是以其他方式租赁出土地的农民集体，都不得妨碍经营主体自主利用流转土地从事农业生产经营并获得相应收益的权利，以保护好经营主体自我决策、自主经营的积极性，灵活应对市场风险变化并作出理性决策。要注意的是，经营主体要在遵守流转合同约定和国家土地管理有关规定的前提下，行使这些权利。同时，随着国家支农惠农政策的贯彻实施，经营主体也被纳入覆盖范围，既要发挥财政支持政策的正向激励作用，还要警惕骗取国家资金、侵害承包农户利益的现象。

二是合理利用土地的权利。《合同法》规定，承租人应当按照约定的方式使用租赁物，经出租人同意，可以对租赁物进行改善或者增设他物。与传统承包农户不同，通过流转土地发展农业生产的新型经营主体，往往需要通过改良土壤、建设基础设施，甚至构筑附属设施，以最大程度提高土地的农业产出效用。因此，应该鼓励经营主体合理利用土地资源，提高农业生产效益。同时，按照“谁受益谁补偿”的原则，引导流转双方在合同中约定有关事项，对经营主体投入改良地力的，支持其在流转到期后获得合理补偿。在政策允许范围内，还应当引导符合条件的经营主体承担基础设施建设项目，合理管护项目形成的资产。

三是再流转土地经营权或设定抵押的权利。十八届三中全会首次明确“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央1号文件进一步明确“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。实践中，一些经营主体为了提高土地产出效率或劳动生产率，需要再流转土地，以降低交易成本，发挥规模经营效益，其目的是发展农业生产，这也是“放活经营权”的具体方式之一，应当允许。2015年，国务院下发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》部署开展农村承包土地经营权抵押贷款试点，在232个试点县（市、区）暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定。2016年，人民银行会同农业部等相关部门出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，对承包农户和农业经营主体以承包土地的经营权向银行业金融机构申请抵押贷款的条件、操作规程等作出了具体的规定。考虑到经营权是从承包权派生而来，再流转涉及承包农户的利益，因此必须经承包农户书面同意，也避免出现经营主体以此囤地居奇、从中牟利。要注意的是，在抵押物处置中，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。

四是流入土地被依法征收的，可以获得相应补偿。

土地被国家依法征收后，土地权属、性质将发生根本性变化，原有的承包关系不再存在，因此在承包权上派生出的经营权也自然不复存在。目前，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及相关法律政策中明确的补偿对象，主要是针对农民集体和承包农户，不涉及经营主体，补偿内容涵盖土地补偿费、安置补助费、地上附着物、青苗补偿费等。从法律关系看，流转土地被征收的，地上附着物及青苗补助费应该按照合同约定确定其所有。考虑到很多经营主体在改良地力、建设设施方面投入很大，应鼓励双方在签订合同时，合理公平地确定相关问题。

实施“三权分置”，最终是通过法律形式，对“三权”相互关系、权能设置和权利构架等予以确认。目前，《农村土地承包法》《物权法》中涉及经营权的内容，均是从承包方角度进行阐述，即“通过家庭承包方式取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，在下一轮法律修订中，应当补充完善经营权的有关内容，明确经营主体在流转土地上的相应权利，以稳定各方预期，促进土地流转和规模经营健康发展。

（作者单位：农业部经管司）