收容教育制度存废考验法治的成色

文/彭新林

收容教育制度存废考验法治的成色

文/彭新林

导 读

收容教育是一项有着中国特色的制度，社会公众对其存废也存在着争议。随着我国法治进程加速、国家尊重和保障人权宪法原则的弘扬、公民权利意识的觉醒，收容教育制度的弊端和局限性日益凸显，面临着正当性、合法性危机，适时予以废止乃是势在必行。

收容教育是一项专门对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。曾几何时，因著名演员黄海波、知名导演王全安嫖娼被收容教育事件，经媒体曝光后，一度将收容教育制度推向了舆论的风口浪尖，继而引发对收容教育制度存废的持续拷问。前段时间发生的北京市民雷洋涉嫌嫖娼在警方执法过程中非正常死亡事件，再次将收容教育制度存废问题拉入了舆论场，公共空间亦不乏要求废除收容教育制度的呼声。事实上，这些年来社会上呼吁废止收容教育制度的声音一直不绝于耳，“两会”期间还有政协委员提出了相关提案。那么，这项延续20余年之久，广被质疑、诟病的收容教育制度到底该何去何从？是“寿终正寝”退出历史舞台，还是继续在争议中前行，确实值得深思。

不可否认，收容教育制度的诞生、适用有其现实背景和历史意义，特别是对卖淫嫖娼这类违法人员的矫治发挥了一定积极作用。但是，随着我国法治进程加速、国家尊重和保障人权宪法原则的弘扬、公民权利意识的觉醒，收容教育制度的弊端和局限性日益凸显，面临着正当性、合法性危机，适时予以废止乃是势在必行。

废止收容教育制度是法治中国建设的客观要求

党的十八届三中全会确立了建设法治中国的新目标。建设法治中国，全面落实依法治国基本方略，不断推进各项工作法治化，其中当然包括法律规范体系内部的和谐、统一。从法律规范的角度看，我国《立法法》第8条规定“只能制定法律”的事项，包括“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚。”《行政强制法》第10条也规定，“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”由上可知，限制公民人身自由的行政强制措施只能由法律来设定，且属于全国人大及其常委会不得授权国务院以行政法规来规定的事项。而收容教育作为一种较长期限限制公民人身自由的行政强制教育措施，其所依存的1991年全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称《决定》）、1993年国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《办法》），显然与《立法法》、《行政强制法》的上述有关规定和精神存在冲突。而且2005年8月颁布的《治安管理处罚法》已对卖淫、嫖娼的处罚作了明确，即“处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”，并未规定可以收容教育。因此，即便认为《决定》属于广义上的法律范畴，按照新法优于旧法的法律适用原则，收容教育制度也缺乏合法性基础。更何况《立法法》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》都是采取法律而非决定的形式，《立法法》更是由全国人大通过，其法律位阶显然要比《决定》高。故无论是从“新法优于旧法”角度，还是从“上位法优于下位法”角度，收容教育制度所依托的《决定》、《办法》之有关规定都应当废止或者停止适用。这也是贯彻法治精神和理念、推进法治中国建设的客观要求。

废止收容教育制度是推进国家治理体系现代化的重要体现

国家治理体系现代化最重要的制度要求和特征就是“国家治理体系的法治化”。“国家治理体系法治化”是“国家治理体系现代化”实现的必要条件，也是其重要判定标准。收容教育制度不符合现代法治的精神，其废止也是“国家治理体系法治化”的重要体现。除此之外，“国家治理体系现代化”还包括国家治理体系的规范化、制度化、协调化等多方面的内涵，强调公共权力运行的监督制约、公共治理和制度安排的民主化、治理体系的协调和运行效率等。而收容教育制度的存在和运行影响法治体系的和谐，不具备临时性和非处分性等行政强制措施的本质特征，而且其审批缺乏必要的司法审查，程序正义缺失，被收容人员的合法权利难以得到有效保障，实践也表明对被收容人员教育和改造的目的亦未能很好地实现。因此，着眼于实现国家治理体系的现代化转型，收容教育制度也应当及时废止。

废止收容教育制度是国家尊重和保障人权的应有之义

国家尊重和保障人权是一项宪法原则。党的十八届三中全会决定也重申“国家尊重和保障人权”。我国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》第9条第1款亦规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”该国际人权公约上述条款所确定的正当性程序和人权保障原则，对我们加强执法领域的人权保障提出了更高的要求。就收容教育来说，其并非通常意义上的行政教育强制措施，而是与公民的人身自由权利直接相关，动辄就可能限制公民人身自由长达6个月至2年，严厉程度要远高于管制、拘役等刑罚，对于公民的人身自由权利损害极大，而公安机关收容教育的权力，缺乏外部的监督和制约，被收容人的辩解权、救济权等合法权利难以充分保障。特别是个别地方甚至将一些非卖淫嫖娼的上访人员也拘禁在收容教育所，更是违背法治精神、漠视人权的错误做法，有违执法领域人权保障的要求。因而在收容审查、收容遣送、劳动教养等与收容教育密相关联、性质类似的行政强制措施已被废止的形势下，若能抓住有利时机和条件，及时废止收容教育制度，必将有力地提升我国人权执法保障的水平。

废止收容教育制度是强化执法权力监督的有力举措

有权力的地方必须有监督，不受监督的权力必然导致腐败。当前我国公安执法领域腐败现象发生的重要原因之一，就是执法权力未能得到有效的监督。在现行制度框架下，收容教育作为一项重要的执法权力，应当说其权力配置不尽合理。收容教育涉及限制公民的人身自由等基本权利，而其调查、决定、执行、复议等权力全都集中在公安机关一家手中，无需经过司法审查或者有权机关的批准，就可以长时间限制被收容人员的人身自由。公安机关既当“运动员”又当“裁判员”，显然难以避免“有权任性”现象的发生。不难想象，收容教育权力过于集中，未能进行必要的分解和制衡，要对其进行有效监督实际上也是非常困难的。另外，收容教育权力运行封闭，透明度不够，这也在无形中增加了监督收容教育执法权力运行的难度，亦为权力寻租等执法腐败现象的滋生提供了土壤。事实上，近年来收容教育执法领域腐败现象也是时有耳闻。在有些地方，收容教育甚至异化成了某些办案人员徇私枉法、失职渎职而违规羁押公民或者进行要挟、勒索卖淫嫖娼人员的手段，社会反响非常强烈。究其原因，这与公安机关收容教育权力内外监督不足有很大关系。因此，适时废止收容教育制度，也是强化权力监督、将执法权力关进制度笼子里的有力举措。

废止收容教育制度是维护社会公平正义的现实需要

公平正义是建设和谐社会的基石，也是政法工作的“生命线”。执法办案中让人民群众感受到公平正义，是新形势下公安执法工作应有的追求。对卖淫嫖娼人员在治安行政处罚的基础上再予以收容教育，期限可长达6个月至2年，难以让人感受到公平正义。首先，卖淫嫖娼只是一种违法行为，与犯罪不同，其尚不具有严重的社会危害程度，给予治安行政处罚，即足以实现惩戒和预防的目的。在很大程度上说，实践中收容教育的性质已由教育矫治性质的行政强制教育措施异化为较长期限限制人身自由的惩罚性措施。如果在治安处罚的基础上，再对卖淫嫖娼人员予以收容教育，无异于施加双重惩罚，有违“一事不二罚”原则的精神。而且对卖淫嫖娼人员施加的惩罚若超出了应承担的法律责任的限度，就会出现惩罚过剩现象，使本应受道义谴责和法律制裁的卖淫嫖娼人员转而变成了受公众同情的受害人，不仅难以让卖淫嫖娼人员认罚服法、悔过自新和接受矫治，而且也难以让公众感受到这是对正义的伸张，进而树立对法律的忠诚和信仰。事实上，卖淫嫖娼现象的发生有着深刻而复杂的人性因素和社会原因，特别是与市场经济的繁荣、社会管理工作的脱节和价值观念的变迁不无关系,