警惕伪城镇化现象

文/张全林

警惕伪城镇化现象

文/张全林

改革开放30多年来，城镇化建设虽然取得了显著成就，但也要清醒地看到，长期以来各个地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，有的是过分地注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，而有的则只看重城镇人口占比，城市基本公共服务、基础设施和资源环境等方面则严重配套不足。

我们提出的新型城镇化，不应是简单的人口比例增加和城市规模、建筑面积扩张，而应是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变过程，是以人为本、公平共享的城镇化。

城镇化率不能全面反映城镇化发展水平

城镇化水平是衡量一个国家和一个地区社会经济发展水平的重要标志，城镇化率是衡量城镇化水平的重要指标，也是相关考核硬性达标依据，但不能作为唯一标准。目前有常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率两个指标，这两个指标含义不同，数据存在差异，我们通常以城镇常住人口占该地区常住总人口的比重来衡量城镇化水平。

城镇人口的实质内涵是居住在城市或集镇地域范围之内，享受城镇服务设施，以从事二、三产业为主的特定人群，它既包括城镇中的非农业人口，又包括在城镇从事非农产业或城郊农业的农业人口，其中一部分是长期居住在城镇，但人户分离的流动人口。

国家统计局规定，常住人口城镇化率统计方法为：城镇化率=城镇人口/总人口（按常住人口计算），后来又改为城市常住人口与农村常住人口之比。

常住人口城镇化率的计算中，常住人口是个关键数据，但这个数据的来源却值得商榷。所谓常住人口，是以在居住地常住半年为标准的，而在统计的实际操作上很难把控。比如同是一个人，很有可能在统计表册里，既是农村常住人口，又是城镇常住人口，在计算城镇化率时，他既在分子中，又算在分母中，这样计算出来的城镇化率，其真实性就可想而知了。用这个干巴巴的数据去衡量城镇化水平，有点自欺欺人。

再说户籍人口城镇化率，仍然比较低，许多城市把农业的转移人员仅仅当作生产者、当作劳动力，因为资源紧张等各种原因极不情愿接受他们本人和他的家属进入城市成为市民。事实上，在将近7亿城镇人口中，有将近一半的人口不是真正的城市市民，这就是专家所说的“半城镇化”或“伪城镇化”。

“被城镇化”不是真正的城镇化

现行城镇化行政推进机制无疑是“被城镇化”的始作俑者。有媒体调查发现，尽管中央三令五申强调，推进新型城镇化不能靠行政命令、搞运动式，一些地方层层分解、相互攀比、调整口径，依然存在人为推高城镇化率数字乱象，影响新型城镇化水平与质量持续提高。

在特大城市限制人口、中小城镇扩容的情况下，一些中小城镇迫切希望加速发展，纷纷提出在2020年、2030年人口倍增的目标。国务院有关部门数据显示，截至2016年5月，全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿。这些规划能容纳全世界近一半人口的新城，谁来住？

目前，很多中小城镇城镇化和产业化脱节，到处建空城，造成小城镇“失血”大于“输血”。热衷于做这样的表面文章，很大程度上与官员的政绩评价体系有关，同时也是某些领导干部“拍脑袋”定规划的结果。离开了实事求是和科学精神，出台的规划越宏大，越有“气魄”，留下的后遗症越难治。

新型城镇化的突破点是靠活的市场机制，而不是强硬的行政手段。中央提出“促进房地产业兼并重组，提高产业集中度”的目标，这是值得地方重视的一个信号。靠行政手段扩大中小城市规模，直接后果就是资源的“空间错配”，形成浪费型建设。规划人口画出的“大饼”，必然使去库存雪上加霜。

不少地区在推进户籍改革过程中，同步开展撤县设区，撤乡镇设街道。借助统计口径改变，大量农民转身变为城镇常住人口，一次性“被城镇化”。即便其他城镇化工作都不开展，也能使城镇化率稳步提升。有些地区相关负责人甚至希望通过撤县设区，郊区大量农村人口全部统计为城镇户籍人口，来保证户籍人口城镇化率指标如期完成。可见，盯住数字玩游戏，弄不出来实实在在的城镇化。

“逆城镇化”现象亟待政策干预

与“被城镇化”形成鲜明反差的是，农民该城镇化的未城镇化，也使城镇化的有关考核呈现尴尬之态。近年来，一些城市的市郊拆迁项目增多，加上国家各类惠农政策出台，农村土地带来的利益不断丰厚，一些农民工不愿意舍弃农村户口，甚至很多原有城市户籍的人口，也希望换成农村户籍，分享发展成果。浙江、江苏、江西等省部分地区频发农村籍大学毕业生“非转农”现象，越来越多的农村籍毕业生把户口迁回农村。此外，一些农村籍大学生，考录为公务员、财政全供事业编之后，户口仍留在农村，长期不转走，继续分享村集体的各种收益，既不符合公平原则，又不利于城镇化的正常推进。此类制度因素从一定程度上间接促成了目前的“逆城镇化”现象。

应该看到，土地政策改革也是影响城镇化的重要因素。解决农民工“城市难留”是矛盾的主要方面，但“农村难舍”的问题也不容忽视。有关政策规定，农民进城落户不得强制退“三权”，即不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。这里面传递出的以人为本的执政理念，值得称道。但从长远来看，这不仅影响农村现代化的实现，也阻碍农民向城市转移。农村土地制度改革已经严重滞后，跟不上形势发展，同时，土地市场萎缩、配套政策滞后加剧融资难等问题，成为新型城镇化建设阻力，亟待加快试点改革，为城镇化建设注入新动力。因此，让农民真正地融入城市，必须在自愿的基础上，真正与土地撇清关系。这需要用土地权属政策改革来撬动，激发农民退出集体土地所有权占份的积极性。比如重庆市的“地票”制改革，不仅可以置换城市用地，对农民“离土进城”亦深具破题意义。目前，农村土地制度改革已迫在眉睫，这应该是破解“逆城镇化”考虑的切入点。

宜业宜居的城镇化才是理想的城镇化

城镇化最终是产业化。城市的魅力与活力从来就是深深扎根在产业之中。产业为本，就业为基，生计为先。新型城镇化绝对不能走以前城镇化老路，要从物的城镇化转化到人的城镇化，物的城镇化一定要服务于人的城镇化。要转变城市发展方式，从外延扩张、粗放发展转向内涵为主、通过结构优化实现集约发展。此外，户籍制度改革和建立农村土地的退出机制是农民进城的关键。一个重要任务是要构建有效的农村土地流转机制，积极破解城乡二元结构和城市内部的二元结构。打通城乡土地转化的渠道，加快征地制度改革，解决好被征土地的农民转移到城市后就业、住房、社会保障问题，保障被征地农民的长远生计。

让产业作支撑，农民心里才踏实。强化现代产业体系支撑，是城镇化能否成功的关键所在。“以产兴城、依城促产、产城互动、产城一体”的思路，才是当前城镇化的命门所在。以产业集聚带动产业升级，进而带动城市价值提升，是解决农民进城后顾之忧的基本点。让遍布城乡的农民创业园、产业园区、产业聚集区、开发区，形成从农村到城市、从低端到高端梯次发展的“大众创业”链，是城镇化不可或缺的物质基础。

让农民失去土地后又有钱挣，才是城镇化的出发点。城镇化不是让农民失业，更不是让农民怀揣补偿款吃喝一辈子，而是让农民有事做，有可观的收入。社区选址时，产业为基，就业为本，让农民可以就近上班。如果有创业条件，可以扶持其进创业园自主创业。

让农民享受到市民待遇，才是城镇化的归宿。新型城镇化关键是农民生存方式的变革。备齐“硬件”，创新“软件”，是城镇化的必做功课。城镇化的农村社区要实现通公路、自来水、电、有线电视、宽带、天然气，有公共服务中心、标准化卫生室、连锁超市、文化活动室、科技文化中心、小学和幼儿园、养老院、特色农民创业园、污水处理厂。同时，在户籍登记、公共教育、就业服务等方面，农民与市民实现同权、同待遇。这样的城镇化，好看又实惠，农民当然拍手称快，这才是地道的城镇化。

（作者单位：河南省淮滨县委组织部）