正视村规背后的基层治理难题

文/史洪举

正视村规背后的基层治理难题

文/史洪举

近年来，涉及基层乡村治理的村规民约始终处于舆论关注的风口浪尖。有依靠村规民约限制份子钱金额遏制“办酒席”之风的；有依靠村规民约曝光“不孝”子女、小偷小摸的；还有以村规民约设置“违规办宴席认识费”的。应该说，公众对这些村规民约的态度是有弹有赞，尤需注意的是，虽然有些村规民约处于法律模糊地带，但不能否认的是，此类村规民约取得了立竿见影的效果。其背后所暴露的正是在熟人社会向陌生人社会转型时基层乡村治理所面临的种种难题，以及基层组织如何发挥村规民约的积极作用，在法治框架内发挥自治空间。

村规民约主要指村民在自治过程中，在法律法规范围内，为维护本村的秩序、社会公共道德、村风民俗等所制定的约束规范村民行为的制度。根据村民委员会组织法，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡级政府备案。但不得与法律法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。村民委员会成员应当遵守并组织实施村规民约。

当前，村规民约在发挥基层自治作用时可谓利弊相生。大多数村规民约均起到了移风易俗，维护社会公共道德与本村正常秩序的正面作用。如云南省文山市天保村依靠一份全体村民“签字画押”的“村规民约”，使全村办酒席的场次减少了85%左右，为老百姓直接节约资金300余万元。而反面的事例也很常见，如在一些偏远地区，仍然有这样的规定：要求出嫁的女儿不参与家庭财产的分配，或者要求出嫁的妇女无论是否在新居住地取得土地承包权，均需立即放弃原承包土地。这些村规民约显然违反了相关法律，侵犯了妇女的合法权益，而且加剧了家庭成员乃至村民与基层组织之间的矛盾对立。

此外，必须注意的是，还有一些村规民约虽然逾越了法律，却凸显出基层治理的窘境与两难。近日，华阴市华西镇罗西村出台要挟性规定，不交垃圾清运费就不收养老保险、合作医疗等费用，取消一切政府优惠政策，不予办理一切事务。事后，村干部表示这是为了督促村民交费支持环境卫生工作，不会真的借此不给村民办业务。不交垃圾清运费就取消政府优惠，不予办理一切事务显然侵犯了村民基本权利，应予以纠正。而此类“要挟”式村规民约的背后是在处理涉及绝大多数村民利益的环境卫生、公共服务、村容村貌时，对部分不守规则、缺乏公共意识者约束无力的尴尬现状。或者说，这些具有善意初衷的村规民约常常处于如果惩戒严厉则成效明显，但违反法律，要是毫无惩戒又形同虚设，不被遵守的悖论中。

公共服务中常见搭便车行为，即在一个共同利益体中，有极少数不自觉、无公共意识者意图不付出任何成本而坐享利益。与城市中部分小区业主不交物业费却坐享相关服务一样，上述事例乡村少数不交垃圾清运费者不仅未受任何损失，反倒与交费村民享受着同样清洁美丽的环境。其投机行为如得不到有效遏制，显然对绝大多数守规则、积极履行公共义务者不公，长此以往，必定会带来负面效应，降低他人参与公共事务的积极性，最终酿成公地悲剧，导致乡村环境治理陷入混乱。这也正是上述有违法嫌疑却获得多数人点赞的村规民约的优势所在，即以村规民约形式将法律没有规定的空白地带进行约束管理，惩戒少数不守规矩者，以此促成乡村基层良好秩序。

在当前的主流语境下，法治的地位越来越重要，社会治理走向良性循环必须首先依靠法治的力量。但是，法律不可能事无巨细地对所有事务加以规范，否则可能出现法多扰民的结果，无端增加社会治理成本。必须认识到，在现代法治社会，基层乡村治理绝不能忽视村规民约这一有效的基层自治模式。法治社会仍应为基层组织自我治理的村规民约留下适当空间，以弥补法治触角不能有效波及领域或者本该留给基层组织自我管理的领域。如村民是否应交垃圾清运费及交纳多少，如何惩戒违规者等细小事项，不可能由法律法规深度介入，只能交给基层组织根据当地具体情况以村规民约形式加以规范。

由此，对于村规民约就需设定相应边界，避免其违反法律而无效。村规民约的底线应是村民委员会法所规定的“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。在法律的空间之内，判断村规民约是否具有正当性，还应参考公序良俗等重要因素，以及是否能够平衡权利义务关系，是否能够维护社会公平正义，是否契合社会基本常识和公众普遍良知。

譬如，对于不交垃圾清运费者，不收养老保险、合作医疗等费用等于直接剥夺了其享受国家基本养老保障和医疗保障待遇，侵犯了村民基本权利。但是，取消铺张浪费办理酒席者的低保待遇则未尝不可行，因为低保属于预期可得利益，不属于合法财产权利。而且，对于违规办酒席者，有理由据此认定其铺张浪费，不符合低保条件，理当将领取资格让渡给更需要的人，这与一些公司或单位的考核机制非常相似。

实践中，还有一些村规民约或村民会议直接剥夺了部分人参与“分红”的权利，这看似侵犯了其合法权益，实则具有正当性与合理性。之前，由于种植耕地需要缴纳各种税费，承担集体义务劳动，一些村民或“懒汉”为逃避责任，主动将承包地退还给村集体组织。此后村集体土地被征用时，村规民约或村民会议要求以土地多少而非以人口多寡来“分红”，自然“侵犯”了此类人的利益。但这种侵犯或剥夺相关资格的做法遵循了权利义务相统一的原则，并起到了奖勤罚懒作用，能得到司法机关认可。

作为村民自我约束、自我管理，维护本村秩序、社会公共道德、村风民俗的村规民约，只要不与法律法规和国家政策相抵触，不侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，都应得到遵守。尤其是，不宜武断地认为凡是设有罚则的村规民约均属无效，否则在是否遵守规则均与切身利益挂钩的现实语境下，没有任何罚则的村规民约定然会被视为儿戏而得不到尊重，乡村治理向良性发展也将成为空谈。

同时，要想破除基层乡村治理中村规民约要么约束无力，要么突破法律的窘境，就应正视基层治理过程中面临的难题与困境，在法律框架下寻觅村规民约的治理空间。如严格按照法律规定的程序充分征求吸纳各种意见，做到利益各方的充分博弈，取得多数人的认可与接纳，以促进人们自觉遵照执行。

具体而言，需严格按照村民委员会组织法规定的程序，以召开村民会议的方式制定或修改村规民约。要求有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，且经到会人员的过半数通过，并报乡镇政府备案。乡镇政府则应尽到高度审核义务并接受村民监督举报，特别应对相关罚则进行合法性审查，避免处罚条款模糊不清、难以执行，与法律法规相抵触甚至成为剥夺少数人基本权利的“多数人的暴力”。有条件的地方，还可由政府或村集体聘请法律顾问，对拟出台的村规民约进行把关，避免其在法律方面出现“先天缺陷”。

简而言之，在全面推进依法治国的今天，仍不能忽视村规民约的基层乡村自治作用，理当为其留有适当空间。注重对村规民约的提升改造，注入法治内涵，提供法律保障，促进村规民约更加科学、周全，树立起应有的公信力与权威性。作为破解乡村治理难题不可或缺的制度力量和基层社会治理中法律的有益补充，村规民约能更好地调和村民权利义务关系。

（作者单位：河南省南召县人民法院）