分层递进式纠纷解决机制的实践与思考

文/刘舟舟 李红波

分层递进式纠纷解决机制的实践与思考

文/刘舟舟 李红波

当今各国，非诉讼纠纷解决机制兴起，解决纠纷方式的多元化成为必然选择。文章对现状进行了检讨，分析了目前模式的局限性，并对分层递进式机制进行了探索，提倡对域外分层递进式的经验进行大胆借鉴，不断发展完善分层递进式纠纷机制。

当今各国，非诉讼纠纷解决机制兴起，纠纷解决方式的多元化成为必然选择。人民法院应当在现有的诉讼、仲裁、调解等纠纷解决方式基础上，更加重视各种非诉讼纠纷解决机制建设，从而为社会提供多元化的纠纷解决机制，实现纠纷解决的分层递进，最大程度地满足当事人的多元司法需求。

现状检讨：现有解纷机制模式的局限性

目前我国还没有针对纠纷解决机制的法律规定。各类纠纷解决机制的法律性质，纠纷解决机构的权限、人员构成、功能等都不明确，各种纠纷解决机制之间没有形成一套完整的协调工作机制，非诉讼纠纷解决方式之间，非诉讼纠纷解决方式与诉讼纠纷解决方式各自为政、自成体系，并没有整合起来。此种状况导致解纷效率低下，影响解纷能力的提升。

首先，法院大包大揽，过犹不及。

一元化化解纠纷的倾向在某些法院仍然存在，不加区分地通过法院内部运用调解手段处理所有案件，使得法律规则和诉讼结果变得模糊而不确定，调解的作用被不适当的夸大，过度调解、强制调解，事实上限制和剥夺了当事人诉讼权利。而且，诉讼资源供不应求，难以满足无限的民事纠纷之需要。目前在我国，诉讼爆炸的征兆已初步显现，单一化的诉讼解决纠纷方式已难以满足纠纷数量急剧增加的现实需要。

其次，非诉化解过分强调，实不可取。某些法院不论纠纷类型，一律将案件委派给非诉调解机构，将先行调解作为立案前的必经程序。但随着城镇化进程加快，人口流动性加大，传统的村委会、居委会、单位等基层组织控制功能减弱，自行处理消化矛盾纠纷的权威性下降；行政调解存在推诿、拒绝的现象；各类人民调解组织的人员配置、职能分配和经费保障不到位，其面对日益复杂多样的基层矛盾纠纷显得力不从心。相比之下，诉讼具有权威性、规范性、终局性、强制性等优势，且诉讼门槛和诉讼成本日益降低，法院集中处理纠纷的功能被一再强化，社会公众更是倾向于直接诉诸诉讼，“一站式”解决矛盾纠纷。因此，过分强调非诉化解，简易粗暴地把纠纷挡在法院门外，实不可取。

再次，多元衔接不畅，各自为政。

多元化纠纷解决机制不是多种解纷方式的简单排列，其核心价值在于各个渠道之间的有机结合及良性互动，然而现实中各种解纷机制的价值取向和内在功能尚未系统化，在实际运作上呈现出“各自为政”的状态，如一件纠纷可能经过各自独立的多轮调解，也有可能在经过人民调解达成协议后，因调解员专业素质的缺陷，导致部分协议得不到司法确认，或者未告知当事人申请司法确认的程序，导致一方未履行时因无法申请强制执行而再次诉诸法院。多元衔接不畅、各自为政的状态严重影响了纠纷处理的效率。

实践探索：分层递进式纠纷解决机制的基层实践及成效

随着改革的推进，原有的纠纷解决机制已不能适应现代纠纷解决理念，纠纷解决机制必须进行“升级换代”，将诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变。湖南省宁乡县人民法院经过几年的探索和实践，逐步树立了纠纷解决的分层递进观念，建立了畅通的案件分流机制，走出了一条适合城乡结合地区转型时期化解纠纷的特色之路。

1.分层递进式纠纷解决机制的内涵

分层递进式纠纷解决机制是通过对纠纷类型、解纷机构、解纷人员、解纷流程等进行分层，将适合诉讼外解决的纠纷过滤至法院外部力量化解，其他需要在法院解决的纠纷按照立案调解、委托调解、繁简分流、速裁等方式化解，剩下少量需要裁判的重大复杂疑难案件，再进入普通审判程序。

分层递进式纠纷解决机制具体包括：在相关部门大力发展多元化纠纷解决机制，扩大调解主体范围，完善调解机制，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式；加强法院诉前调解与诉讼调解之间的有效衔接，完善多元纠纷解决方式之间的协调机制，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。包括由公力救济、社会救济和私力救济构成的多元化制度体系；由协商、调解和裁决及其组合构成的多元化纠纷解决方式；由地域性、行业性、自治共同体及各种专门化机制构成的多元化纠纷解决系统；以及各种机制本身的多元化程序设计，例如司法程序（如民事诉讼程序）的多元化。

2.分层递进式纠纷解决机制的实践成效

矛盾纠纷有大有小，有难有易。只有通过多元化解机制，才能将不同类型的矛盾纠纷按照不同的类别进行分层，过滤出真正需要由法院通过法律进行解决的纠纷。分层递进解决纠纷的模式就像漏斗一样，将细小的、容易解决的纠纷过滤至非诉讼调解方式去化解，剩下较大的、复杂疑难纠纷通过诉讼解决。该类解决机制实践成效明显。

（1）有效实现诉外分流、外部多元

在实践中，尚有不少纠纷，当事人到法院起诉，前期可能作了大量的准备，下了很大的决心，如果简单地劝导当事人回去通过其他途径解决纠纷，容易引起当事人的不满，难以收到预期的效果。在法院内设立人民调解工作室，聘请优秀人民调解员、退休法官、律师和其他具有专业知识的法律工作者，对案件事实比较清楚、权利义务关系比较明确、争议不大的民事纠纷，进行诉前调解，可以满足当事人的需求，增强人民调解的权威性和规范性，实现法院和基层调解组织在调处民事纠纷上的良性互动。从2010年开始，宁乡县人民法院便与宁乡县司法局多次协调，在宁乡县内设立了物业纠纷调解委员会、医患纠纷调解委员会、交通事故调解委员会、婚姻家庭调解委员会等多种专业调解委员会，并联合出台了《诉调对接工作流程管理办法》，对婚姻家庭纠纷，相邻关系、宅基地使用权等物权纠纷，借款合同、物业服务合同等合同纠纷，人身损害赔偿类纠纷，由法院先引导当事人申请人民调解组织或当地司法所调解，或者法院委托、邀请人民调解组织、相关社会组织进行调解或协助调解，将一部分纠纷过滤至诉外。

2012年5月，宁乡县人民法院与县司法局合作在该院设立了宁乡县联合人民调解委员会驻人民法院调解室（以下简称联调室），将调解室搬进了人民法院。随后，该院出台《诉调对接工作实施细则》，从制度上规范了诉调对接工作，确立了应当先行调解的民商事纠纷范围，以及工作流程、工作职责等，同时将诉调对接工作扩大至各农村法庭。细则要求，立案窗口接到当事人的起诉状后，首先应对纠纷进行过滤，对符合诉前调解条件的案件，在数字系统中录入案件信息，编立民调字案号后，将材料移送联调室，联调室再根据纠纷类型分别采取委派调解、特邀调解、专职调解等方式进行化解。

对辖区内人民调解委员会调解成功的具有执行内容的调解协议书，该院要求人民调解员主动告知当事人申请司法确认的程序。司法确认案件不受标的限制，当事人申请司法确认后，由立案庭安排专人负责审查，按照民事诉讼法及司法解释的要求，注重审查基础法律关系的真实性，并在三个工作日内审查完毕，符合法律规定的，裁定调解协议有效；不符合法律规定的，裁定驳回申请。从2014年至今，共裁定确认40余件，涉案标的达2000多万元，裁定驳回申请1件。

（2）有效实现简案快审、繁案精审

在法治发达国家，纠纷分流做得较好，各国利用ADR将一部分案件分流至法院之外，进入法院的案件也只将少量难解决的纠纷置入普通诉讼程序。同时，对案件区分类别，适用不同的程序，如小额诉讼程序、督促程序，过滤掉了大部分案件，如家事诉讼、商事诉讼、劳动诉讼等，分别由不同的程序处理，既保证了诉讼质量，又提高了效率。在纠纷分流和有并列的程序设置时，又赋予当事人程序选择权，凸显当事人程序主体地位，使程序的运作更加人性化，并大大提升当事人对裁判的信服度。在大力推行非诉解决方式的同时，宁乡县人民法院通过立案时的诉讼引导对案件进行分流，对适宜调解的案件由立案庭专职调解员进行调解，对不适宜调解进入诉讼的案件，通过繁简分流、小额速裁、督促程序等方式化解。

从2013年8月开始，该院在立案庭内组建了速裁庭，抽调两名审判经验丰富的法官负责速裁，并专门安排一名副庭长负责繁简分流工作。该院先后制定了《案件繁简分流机制改革实施方案》、《速裁规则》、《关于适用小额诉讼程序审理民事案件的规定》等多项规定，明确案件繁简划分标准、分流流程、速裁审理程序等。该院每年约有6000多件民事案件，立案庭受理案件后，即将全部民事案件移送给速裁庭进行繁简分流，速裁庭当天电话联系双方，了解调解意愿，了解争议焦点，筛选是否适宜速裁。对于双方当事人同时到场、争议不大的案件，速裁法官当即进行调解，调解不成，即组织双方交换证据，启动速裁程序进行审理。简化开庭方式，在开庭时间和地点的安排上，充分考虑当事人的意愿，由双方协商或电话预约等形式进行灵活安排，不限于院内与上班时间；简化庭审程序，对双方无争议、相互承认的事实不调查，对法律适用无异议的不辩论，法庭调查和法庭辩论可交叉或同时进行，可随审随调；简化庭审记录，只重点记录双方当事人有争议的事实，以及当事人的自认、和解、变更、放弃等意思表示；简化裁判文书，类案使用格式文书，推广令状式、表格式裁判文书；简化执行程序，除积极引导当事人当庭履行外，在案件结案后，跟进案件履行情况，督促当事人自动履行或快速办理强制执行申请。通过以上方式，速裁案件立案快、送达快、制作文书快，有效实现了简案快审。如2014年12月，速裁庭一天即开庭速裁51个物业服务合同纠纷案，该系列案从立案到审结仅用7天时间，经济简便地解决了小区业主和物业公司之间的纠纷，获得了双方当事人的一致认可。

对经过筛选后不适宜速裁的公告案件、疑难复杂案件，立案庭当即移交给业务庭审理，业务庭法官审判经验丰富，他们专注审理疑难复杂案件质量高，上诉率低，真正做到了繁案精审。

通过上述分层递进式纠纷解决机制的实施，近三年来宁乡县人民法院共引导2000余件纠纷至人民调解组织进行非诉化解，立案调解解决纠纷300余件，适用速裁程序、督促程序审理案件1000余件，在立案登记制改革的大背景下，案件数量并未出现大幅上升，和上一年度同期相比，受理民商事案件数略有下降，案多人少矛盾得到有效遏制。

他山之石：分层递进式纠纷解决机制的域外借鉴

在域外法治国家，分层递进式纠纷解决机制已经较为成熟完善，值得我们借鉴和学习。

首先，各国都利用ADR将一部分案件分流至法院之外。例如，2015年3月5日，新加坡新设国家法院纠纷解决中心（法院ADR），取代之前运行20多年的初步纠纷解决中心，首次将所有纠纷集中在一个中心处理，并开始对部分纠纷的调解收费，试图打造“一站式”多元化纠纷解决服务框架。

其次，各国都实现了诉讼的多元化。

根据案件的不同类别，适用不同的程序。例如，英国根据1999年4月26日施行的新《民事诉讼规则》，将民事诉讼程序划分为小额程序（不超过5000英镑）、快速程序（5000英镑以上，15000英镑以下）和多轨程序（15000英镑以上）。不同审理程序的审理机构、审理规则和审理周期也不相同。比如在小额案件方面，有些国家是成立专门的小额案件审理机构，如法国的小审法院可以说是历史最为悠久的小额法院，它与大审法院同为初审法院，区别仅在于受理案件的标的额不同。在美国，由于一审案件均由初审法院审理，民事诉讼中并没有专门设立独立的简易程序，而是在诉讼程序进行的各个环节都可以进行简化，例如即决裁判(summery judgment)。为了解决大量的小额债务纠纷，各州陆续建立了小额法院或法庭，设计思路更接近于特别法院或专门法院（specialized courts，例如劳动法院、人事法院、社会法院、商事法院等）。另一种是小额案件均由同样的法院审判庭来审理，但对小额案件适用专门的程序，如德国初级法院对标的额不超过1200马克的消费者争议、合同纠纷、交通事故纠纷、租赁纠纷及保险争议案件可以适用小额诉讼程序。

再次，各国都推行诉讼的专门化。

对家事诉讼、商事诉讼、劳动诉讼等专门案件，设置由专门的诉讼程序处理，既保证了诉讼质量，又提高了效率。如德国建立了家事审判的专门机构、制定了家事诉讼法。

此外，在吸收传统替代性纠纷解决途径的基础上，现代替代性争议解决机制强调各种解决方式的相互结合，将两种甚至两种以上的解决方式运用到当事人纠纷处理的过程中，于程序开始时使用当事人易于接受的方法，待基本问题初步达成一致或无法达成一致时，运用强制力较强的方法为当事人制定出权威性的解决方案。以日本法上的民事调停制度、美国仲裁协会的小型审判为例。在解决争议的过程中，现代替代性争议解决机制的运行模式都是围绕着当事人对争议解决的个性化需求而展开的，当事人的主体地位更受重视，程序运作更加人性化，当事人对裁判的信服度大大提升。

“他山之石，可以攻玉”，分层递进式纠纷解决机制需要在遵循普遍司法规律的基础上，借鉴域外经验，结合中国具体国情，不断发展完善。

（作者单位：湖南省宁乡县人民法院）