“问诊式立案”的探索与思考——从“立案登记制”到“繁简分流”

文/徐永红

“问诊式立案”的探索与思考
——从“立案登记制”到“繁简分流”

文/徐永红

登记立案制度从制度层面上遏制了“立案难”的现象，但是从另一方面来说，也给本来就审理任务繁重的法院带来了新的压力和挑战。文章简要分析了为什么要提倡问诊式立案，进而介绍了域外繁简分流的经验，对繁简分流的途径进行了设计。

2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，将我国人民法院从1982年《民事诉讼法（试行）》以来确立并一直实施的“立案审查制”，改变为“立案登记制”，要求法院对符合现行民诉法一百九十一条要求、依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理。改革的总体思路是从制度上、源头上、根本上解决“立案难”问题。“立案登记制”实施以来，案件入口更加畅通，司法实践中长期以来存在的有案不立、拖延立案、控制立案、年底不立案、干扰立案、不立案不回复等顽疾，得到了有效的解决，极大地方便了群众诉讼，减轻了当事人诉累，从制度上遏制了“立案难”现象，保障了当事人启动诉讼程序的诉讼主体地位，为及时化解社会矛盾、提升司法公信力奠定了坚实基础，是构建和谐社会的有力司法保障。

但是，另一方面，“立案登记制”也给案件审理任务本来就十分繁重的基层法院带来了新的压力和挑战：一是立案的门槛降低，案件数量迅速增多，标的增大，常态类案件处理难度加大，案多人少矛盾更加突出；二是立案工作量增加、事多人少矛盾凸显，部分立案庭法官或其他工作人员对“一律接收诉状”的规定与依法审查的关系把握不准，立案登记制演变成了不加审查、逢案即立，立案质量下滑，增加了审判庭室处理案件的难度；三是由于立案“宽进”，审判实践中大量管辖权模糊或交叉、当事人不适格、原告对被告列举不完整的案件进入审理程序，不得不在审理中裁定驳回起诉、审查管辖权、处理当事人的管辖权异议申请、追加当事人等，造成了诉讼拖延，浪费了司法资源、也增加了当事人的诉累；四是立案登记制不再强调立案时原告举出基本证据证明原告与被告之间的利害关系或利害关系的程度，法院对证据不足及没有证据的案件照常立案登记后，原告依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》申请法院依职权调取证据的也大大增多，当事人参与诉讼的积极性降低、依赖性增加；五是缺乏有效的诉讼风险评估、防控机制，部分案件易“进”难“出”，一些影响面广、敏感性、必须考虑“社会效果”的小产权案、群体性案件、涉及历史遗留问题的案件等，受理了法院仍不敢轻易下判，久拖不决反而激化了矛盾，让承办法官和业务庭室不堪重负；六是恶意诉讼和虚假诉讼、滥诉缠诉难以防范，更加容易进门，浪费了宝贵的司法资源；六是信访案件登记后，部分案件不属于人民法院主管，只能裁定不予受理，不予立案，或者受理后发现不符合起诉条件被驳回起诉，案件受理后因证据不足被驳回诉讼请求，这部分案件当事人得到支持的比例很低但诉求却很高，案件处理难度极大，增加了法官释明的工作量，案件判决后一旦诉求得不到支持，重新信访的可能性极大；七是部分非法益纠纷进入诉讼程序，案件受理后无法审结、无法执行，还可能影响到社会的稳定；八是法官和法官的诉讼主导地位被削弱，出现新的冲突和相互制约，案件处理难度加大等。

为了应对立案登记制后案件大量涌入法院的压力，各地法院争先恐后进行机制改革、制度创新，探索审判事务制度化剥离改革和繁简分流的审判机制创新，取得了丰硕的成果和良好的效果。在总结吸收各地法院前期探索经验教训的基础上，最高人民法院在全国推行的繁简分流改革，通过规范化、理性化、精细化和技术化的案件甄别和流程管理，合理设计简易程序和普通程序的流程管理分野，恰当适用简易程序，精准适用普通程序，以机制创新平衡司法资源与司法需求的剧烈冲突，在司法资源紧张的大背景下寻找到立案登记制和审判机制高效有序运行之间新的平衡点和连接点，让立案登记制和司法权高效公正行使这一对在一定情况下此消彼长、互相制约的矛盾体，通过繁简分流的机制创新转换为相辅相成、有机统一的整体，为形成富有中国社会主义法制特色的、始终贯彻为人民服务理念的新的诉讼机制奠定基础。

路径选择：为什么提倡“问诊式立案”

如果说繁简分流是链接立案登记制和审判权高效有序运行的有效路径，那么，贯彻司法为民理念、以服务和帮助为先导、以精准分流和科学管理程序为目标的“问诊式立案”，则是实现二者真正畅通抵达的桥梁。选择“问诊式立案”的理由，在于我国目前并未实行律师强制代理制度，基层法院受理的大量民事

诉讼，都是与普通百姓切身利益息息相关的涉及民生的诉求，大量当事人未经过专业法律培训，也未聘请专职律师代理诉讼，维权需求强烈，却找不到通往有效的司法救济的正确路径，不规范、不恰当的起诉比比皆是。在当今司法为民的语境下，法院肯定不能再像严苛的“立案审查制”诉讼模式下，对不规范的诉讼需求一推了之；而以立案登记为由不作任何指导和要求的“一立了之”，也不符合立案登记制设立初衷，是损害诉讼效率和违背审判规律的“偷懒之举”。在推行立案登记制的过程中，我们既要尊重司法裁决权的独立和权威，也要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，那么，改变过去高高在上、充满对抗意味的“立案审查”，实行以询问需求、提供辅导和帮助、服务当事人和审判的“问诊式立案”，是将司法为民的理念切实贯彻到每一个司法行为中、科学推行立案登记制，让“宽进式”立案不单是快，还要又准又好、既敞开大门方便当事人诉讼，又精准分流为科学管理程序、高效有序审理案件奠定基础的最佳路径选择。

他山之石：域外繁简分流、案件流程管理先进立法例比较与启示

案件流程的科学管理上，国外有不少先进立法例可以学习和参考。

美国为了准确分流、确定案件管理模式，要求律师在起诉和答辩时附上“案件信息表”，以使法院得到足够的信息确定相应的案件区别管理模式、使不同的案件进入不同的流程。不同的流程有不同的事项安排、时间节点以及管理程序。律师在诉答之时需要说明为什么要求某一种流程管理模式。当事人方面可以就流程管理模式提出意见或异议，但流程管理模式的裁决权在法院。负责确定案件流程管理模式的司法人员，需要观察每一案件和每一个当事人诉讼状态，就案件日程安排和流程节点要求提醒法官与司法官，以月报形式反映各案所处状态，为司法官安排案件听审日程等。如果是家庭法庭，则针对离婚案件当事人往往没有请律师、一气之下上法庭、缺乏认真准备从而浪费时间和审判资源的特点，专设“案件管理人”一职，不给任何实体上的法律建议，只从程序上指导当事人诉讼，回答当事人提出的程序性问题，按照格式化的选择性填充式问卷，事无巨细地详尽询问双方从住址到财产、从是否就夫妻和好的可能性咨询过义务工作者，到是否就财产和子女抚养权争议问题咨询过律师等，最后再根据询问结果确定区别流程管理模式。如确认双方在所有事项上都已达成一致，离婚可在数周内完成。对既无律师、也根本没有对诉讼作好准备的一方或双方当事人，管理人则要求在一定期限内完成准备之后，再到法院确定流程管理模式。

美国的立案信息要素的收集工作和与之相对应的科学、精细的案件分流、流程管理模式，于我国正在推行的立案登记制前提下的繁简分流机制，具有重要而现实的意义。立案前提交的“案件信息表”、 专门的流程管理人员，在确定案件流程管理模式前对案件状态的细致观察，以及针对特殊案件的“问诊式”信息收集，使法院可以更容易、更准确地甄别案件，流程的确定和推进更加科学、准确和快速，方便了当事人参与诉讼，减少了司法资源的浪费。

德国则以诉讼标的额为主要标准，辅之以案件性质标准，将一审民事案件分流到州法院程序、初级法院程序、小额诉讼程序当中。在相对简单的初级法院程序中，《德国民事诉讼法》赋予法院额外的指示义务和教导义务。对小额诉讼，则规定初级法院可以依照衡平裁量来决定审理的程序，亦即小额诉讼程序的适用和程序的具体构造均置于法官裁量权之下，在诉讼标的额框架内赋予法官裁量权。上述规定在法院的程序运行主导权与当事人的服从和配合之间构建了沟通的桥梁和通道，有利于程序顺利推进，值得学习和借鉴。

日本的小额诉讼程序的特点是充分保障双方当事人的程序选择权。为平衡原告与被告的利益，立法规定将选择权赋予双方当事人。一方面，原告欲适用小额诉讼程序，在起诉时必须向法院提出申请；另一方面，如果被告不同意，则可申请转入通常诉讼程序。不过，法律对被告的申请有严格的期间限制，即必须在口头辩论期日中被告辩论之前提出。否则，辩论完毕或口头辩论期日终了，被告就丧失申请权。因为小额诉讼程序的适用完全基于当事人双方的意思自治，使得非常简化的程序具有了符合公平正义要求的正当性，激发了当事人参与和推动诉讼程序的积极性，也值得参考。

流程设计：问诊、释明、帮助、登记、分流

通过总结司法实务中的经验和学习国外先进立法，我们认为，“问诊式立案”的核心，是为了实现在“立案登记制”下准确高效繁简分流、管理流程的目的，转变司法作风、贯彻司法服务理念、以法院在接收材料时就提前开始程序的主动管理为主线、以对诉讼能力不足的当事人指导和帮助为辅助、以对不符合立案登记条件的案件当事人适当释明为补充的程序管理行为，其流程设计的关键词为“问诊、释明、帮助、登记、分流”。首先，以立案登记需要为导向，以立案法官或其他流程管理司法人员对当事人耐心细致、灵活主动地询问和提醒、提示为基础，附以规范化设计的信息要素收集表的填写，通过详细了解与立案有关的各种信息要素，分析研判当事人的诉求；其次，通过给予诉讼参与能力较差的当事人提供必要的诉讼指导、诉讼帮助，使立案必须的要素尽可能有效而快速地明确和固定，以使法院得到足够的信息确定相应的案件区别管理模式，促使案件快速而准确地进入不同的流程；第三，在初步确定适用程序后，征求当事人尤其是律师对适用程序的意见，通过充分保障当事人的程序选择权，在法院的程序运行主导权与当事人的服从和配合之间构建沟通桥梁和交流的通道，增加当事人对法院主导确定适用程序上的理解和支持，促进程序顺利有效地推进；最后，在当事人的诉求不符合民事诉讼法一百九十一条规定、不能进行立案登记的，应该正确履行法院应尽的释明义务，寻求当事人对司法权主导下程序终结的理解和认同。通过上述四种以沟通、服务、帮助、协同为导向的“问诊式立案”，最终达到准确定位案件，高效分流程序、科学管理流程的目的，为公正高效的审理案件提供良好的流程开端。

1.“问诊”。问诊的目的是通过观察当事人，确定案件最初始、最基本的信息以便初步分类。比如有律师代理的当事人、当事人本人经过专门法律培训的，其起诉如果立案要素齐全，可直接进行立案登记并要求其填写立案信息要素表，根据其提供的信息要素确定相应的适用程序，快速进入下一流程管理；如当事人既无律师代理，本身又未经过专业法律培训，则需要与当事人进行比较细致的沟通，听取当事人陈述，了解当事人的诉求，通过与当事人沟通获得的信息，判断其是否符合立案条件，是否属于敏感性案件、小产权案、反复信访、非法益诉讼等。对于其诉求属于人民法院受理民事诉讼的范围以及受理人民法院管辖的案件，如果当事人在诉状的书写、提交上存在困难，应给予必要的诉讼指导和帮助，如当事人无法提交被告的身份材料的，可由法院依职权进行调取；当事人调取被告的居住信息有困难的，也可申请人民法院在立案前进行调查取证，帮助当事人明确立案要素，及时登记立案。问诊式立案需要杜绝的是“诉状一本主义”，即要求当事人提供完全符合立案要求的诉状，如果诉状不符合要求的，不进行任何指导、沟通和帮助，一律拒绝立案。问诊式立案的目的是要求法院将接受诉状、审查诉状、简单登记诉状的消极被动的司法状态，改变为以询问需求、提供辅导和帮助为核心的积极服务性司法行为，在立案登记的推行中贯彻司法为民、诉讼服务的理念，将涉及当事人主体资格、住所地等与程序有关、决定案件是否符合立案登记条件的信息要素的调查职责前移到立案前的诉讼帮助阶段，为法院固定和掌握更多案件信息要素、准确甄别案件分流程序奠定良好基础。

2．立案信息要素表。立案信息要素表是繁简分流的重要依据。当事人提供的诉状，很多只有立案必须的基本要素，不够完整和详细，不足以作为繁简分流的依据。要求当事人填写信息要素表，是准确繁简分流最简便有效的手段。信息要素表可以包括原告诉讼主体资格信息、被告基本信息、被告住所地、被告户籍所在地、合同签订地或履行地、诉讼标的额、关联案件或诉讼、前置程序等，应以提要式、列举式、选择式、填空式等方式，尽可能囊括包括案件是否属于法院民事诉讼案件范畴、级别管辖、地域管辖、纠纷性质、基本事实、诉讼费用、当事人对适用程序的意见等各种内容在内，以便于法官研判案件。鉴于民事案件种类繁多，各类案件要素信息不同，可分案件类别制作立案信息要素表，方便准确收集信息进行案件流程管理。

3．诉讼辅导和诉讼帮助。诉讼指导和诉讼帮助是在推行立案登记制的同时提高立案质量，是促使司法权大众化、保障人民群众在每一个案件中感受到公平正义的必要举措。通过切实有效的诉讼辅导和诉讼帮助，可以减少当事人诉累，杜绝不规范的诉讼直接立案进入审理流程，缓解审判压力、节省司法资源。诉讼指导是指对诉讼能力弱的当事人，进行一定的指示和辅导，必要时帮助调查收集被告身份信息和住所地信息，使符合受理条件的案件，不会因为当事人诉讼能力不足被拒之门外，也不会因当事人诉讼能力不足而使不规范的诉讼进入审理程序。

4．征求当事人对适用程序的意见。程序选择权是诉讼契约理论在我国司法实践中实际运用，符合当事人意思自治的要求，同时可以节省宝贵的司法资源，是立案环节推行繁简分流最有力的补充和保障，也是充分激发当事人参与和推动诉讼程序的能动性的重要设置，是促进当事人达成对公权力合法性的内心确信和与司法权和解的有力催化剂，有利于程序的公开和公平。我国关于当事人的程序选择权的规定，通过2012年修改后的民事诉讼法和2015年民事诉讼司法解释，已经相对明确和完善，但司法实践中很多法院在案多人少的压力下，为了节省司法资源，只要非法定情形，即使案情非常复杂、涉案标的数千万元，也适用简易程序审理，在立案分流中几乎不征求当事人对适用程序的意见。审理中如果审限不足，即使案情简单也任意转为适用普通程序审理，又几乎完全剥夺当事人对程序的选择权。这些在适用程序的司法行为上的“偷懒”和“任性”，表面上是方便法院处理案件了，但实际容易使当事人对程序产生疏离和隔膜，增加对法院司法行为的不信任和抵触，引起司法权与当事人私权的矛盾，不利于案件妥善处理。为了推进好立案环节的甄别分流工作，应充分重视当事人程序选择权的保障，杜绝适用程序的司法行为上的“偷懒”和“任性”。在信息要素表中应增加征求当事人尤其是代理律师对适用程序的意见的选项，作为繁简分流的重要参考。

5．正确履行释明义务。释明义务是“问诊式立案”必不可少的重要组成部分，问诊式立案流程的核心，就是由询问、释明、帮助、登记、分流五大部分构成的。这里的释明，既包括诉状提交过程中的修改、修正、补充提交义务的释明，即诉讼辅导式释明、过程式释明，也包括不利结果的解释、当事人情绪疏导的结果性释明。既包括口头释明和指导，也包括书面的“补充、补正提交材料清单”、不予受理裁定书中载明提起行政诉讼、向仲裁机关申请仲裁、向其他行政机关申请解决等不予受理理由和问题解决路径的阐明。法院正确适当、耐心细致尽责履行释明义务，不仅是程序正当、程序公开的要求，也是司法人文情怀、关注民生的体现，是确保问诊式立案取得良好效果的基础规范。

（作者单位：四川省成都高新技术开发区人民法院）