委内瑞拉：查韦斯模式走向颓败

张森根+谭道明

无论“玻利瓦尔革命”还是“21世纪社会主义”，查韦斯模式的逻辑是一以贯之的，其本质是政治权力的独占化、经济的去市场化以及社会政策的超福利化

委内瑞拉位于南美加勒比海之滨，领土面积约91.6万平方公里（相当于中国6个辽宁省），人口不到3000万（辽宁省人口约4300万），各类资源齐全而充沛，石油储备超越沙特阿拉伯，堪称世界头号“油库”，理应富甲一方。然而，2015年的委内瑞拉却成为世界最严重的通胀国家之一、世界最危险的投资目的地之一、法治指数最差国家之一和最严重的暴力犯罪国家之一。

悲惨国家之首

查韦斯主义既是一种意识形态，又是一种社会发展模式和治国理政模式。查韦斯主义在委内瑞拉构筑长达17年的民粹主义（populism，一译民众主义）发展模式，当下已陷于坐以待毙的境地，大厦将倾，恐难转圜。

由于2013年以后受世界经济不景气和国际油价持续走低影响，委内瑞拉出口锐减，经济持续下滑。2015年，出口下降49%，经济出现7%负增长。与此同时，国际储备减少，债务负担增加，货币大幅贬值，通胀率从2013年的56%飙升至2015年的180%以上。当前失业率高达10.4%。国内的食品和日常生活用品奇缺，人心惶恐，沧海横流，社会形势十分严峻。截至2015年11月，委外汇储备仅余145亿美元，为2003年来最低；其中，109亿美元是黄金储备，现金寥寥无几。

除了（用石油）归还积欠中国的数百亿美元的债务，马杜罗政府今年需要直接偿还的外债高达110亿美元。据报道，委政府近日已向中国政府提出延期两年还债的请求，即停止每天偿还50万桶石油的约定，以便将这部分石油拿到国际市场换取现汇，帮它暂时纾缓当前的困境。

委内瑞拉的惨况与全球石油价格下跌有很大关系。自2014年6月以来，全球油价已经累计下跌了一半以上。由于政府90%以上的外汇收入来自石油出口，低油价对它造成了致命打击。与此同时，原油产量（常年产量约为320万桶/天）却在持续下降。据委官方数字，2016年1月原油产量仅为255.8万桶/天，与2015年同期相比，下滑5.8%；但据外界推测，委目前实际原油产量只有232万桶/天。然而，外部环境严峻只是催化剂，委内瑞拉目前面临的问题是该国十几年来体制性问题的总爆发，也是长期奉行的查韦斯主义发展模式的必然结果。

委长期推行民粹主义发展模式。乌戈·查韦斯的前任佩雷斯（1974年-1979年和1989年-1993年在位）和卡尔德拉（1969年-1974年和1994年-1999年在位），虽然分别是民主行动党和基督教社会党的总统，但都是偏向传统右翼的民粹主义者。自从查韦斯1999年2月出任总统后，以“玻利瓦尔革命”和“21世纪社会主义”为名，从偏向传统右翼的立场大踏步地转向传统左翼，狂飙突进，政治、经济、社会领域全面激进化。

拉美国家原来的民粹主义模式多半带有发展主义特征，在经历了上世纪80年代“失去的十年”后，一部分国家纷纷告别传统的进口替代模式而转入以市场型为主导的发展模式，如智利、墨西哥、秘鲁和哥伦比亚等国，强调经济效率而兼顾公平；另一部分拉美国家则仍以国家干预主义为主要手段，偏离价值规律，片面推行所谓的亲贫路线的分配方案，在经济市场化方面则步履蹒跚，如巴西、阿根廷、委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚。在后一种类型的拉美国家中，委内瑞拉最为极端。它在高举反新自由主义和反美主义的旗号下越走越远越偏执，终于在2015年12月爆发全面危机。

乌戈·查韦斯本人在委内瑞拉连续执政14年。他以政府掌控的本国巨额石油收入为引擎，谋求以“21世纪社会主义”替代资本主义，冀图以自己的理念建立一个符合国情的发展模式，虽然短期内曾赢得下层民众的支持，却常年遭受一系列尖锐社会矛盾的困扰，式微、没落和崩溃是必然的，只是时间早晚而已。2013年3月去世后，他钦定公交车司机出身的马杜罗为自己的接班人。马杜罗在治国理政上“查规马随”，忠实捍卫查韦斯的路线。但在经济寒冬的打击下，查韦斯模式已难以为继。

2015年12月6日委内瑞拉国会选举的失利，是查韦斯模式的一个重要转折点。反对党联盟十多年来首次主导国会，拥有罢免总统、改组政府、控制司法机构甚至召开国会制宪会议重新制宪等一些重要宪法权力。自1998年以来，委内瑞拉政坛第一次出现了“权力分裂”的局面，左翼政府与右翼国会的“府会之争”将成为一种政治新常态。

这次选举也是对查韦斯模式的一次民意测验。执政党统一社会主义党拥有党员760万人，但在本次选举中，执政联盟所获得总票数仅有560万，有超过四分之一的本党党员投下了反对票或弃权票。就连“向来一片红”的查韦斯的故乡巴里纳斯州，选举结果也令查韦斯主义者扼腕叹息。委内瑞拉晴雨表公司2016年2月的一份民意调查显示，85%的委内瑞拉受访者表示期待本国领导人发生变化，仅有11%的委内瑞拉人满意当前的治理方式。这些事实充分说明，尽管委内瑞拉政局尚未“变天”，但现行的查韦斯模式不仅遭到本国大多数民众的质疑和反对，也面临本党很多党员的无声抵制。

查韦斯模式三大特征

查韦斯是南美大陆的传奇人物。他发动过一次未遂兵变，经历过一次未遂政变，战胜过一次罢免性全民公投，连续四次赢得总统大选，还成功推动允许无限期连任的修宪公决。他留给委内瑞拉人民的最大遗产是以“玻利瓦尔革命”和“21世纪社会主义”为口号的查韦斯治国模式。

无论“玻利瓦尔革命”还是“21世纪社会主义”，查韦斯模式的逻辑是一以贯之的，其本质是政治权力的独占化、经济的去市场化以及社会政策的超福利化。

政治权力的独占化。打着反美主义、反新自由主义的旗帜，平民出身的查韦斯迅速崛起于政治舞台，也打破了由民主行动党与基督教社会党长期轮流执政的“两党专政”局面。查韦斯终身崇拜的偶像是南美民族解放英雄西蒙·玻利瓦尔，而政治集权则是西蒙·玻利瓦尔所推崇的从政不二法则。为了彻底扫除集权道路上的障碍，1999年12月查韦斯推动制定了玻利瓦尔宪法。这位新宪法的设计师和自封的人民领袖，通过两场公民投票创设了制宪会议，并让查韦斯主义者控制了制宪会议。为了防止原有的议会和法院在制宪期间捣乱，他授意制宪会议在制宪之前采取两项特别措施：设立“紧急司法委员会”取代常规司法机关，瘫痪司法权；设立“紧急立法委员会”，取代常规立法机关，瘫痪立法权。最终出台的这部宪法，大大削弱了立法权和司法权，增设公民权和选举权，突破了1961年宪法的分权制衡机制，将国家主要权力集中于总统和行政之手。

在执政14年内，查韦斯四次获得国会授予委任立法权，时间长达四年半之久。不少备受争议的法律都是查韦斯利用这种权力颁布的。2001年11月11日，在第一次委任立法权期满前一个月，查韦斯一下子就颁布了49项法律，其中包括石油法、土地和农村发展法、合作社特别法、银行部门改革法、渔业法、科技创新法等关系国计民生的重要法律。对于司法系统，查韦斯增加最高法院法官人数、任命亲信，以“填塞法院”的方式控制了最高法院。

很快，这部新制定的“玻利瓦尔宪法”也跟不上查韦斯集权的脚步了。最主要的障碍是总统任期限制。查韦斯及其同僚认为，只有让总统——也就是查韦斯本人——无限期地连任下去，才能确保委内瑞拉“21世纪社会主义”的胜利。然而，这场于2007年12月举行的修宪公投被选民否决。这是查韦斯执政期间唯一的一次选举和公投失败。为了争取官僚集团的支持，他改变策略，将所有由选举产生的公务员的任期都改为无限任期，第二次修宪公投终于在他的操控下反败为胜。从此以后，查韦斯就成为第三波民主化浪潮以来拉美地区第一位可以无限期连任的总统，新左翼阵营中权势最大的总统。他一手创建的查氏威权体制将委内瑞拉的民主法治逼到了悬崖边上。

经济的去市场化。新自由主义（Neo-Liberalism，又称新古典自由主义）其实并不神秘，不过是主张更多的市场机制、更少的国家干预。查韦斯是高举反对新自由主义的旗帜上台执政的。他和马杜罗变本加厉将去市场化推向了极端，把政府权力的触角伸向了各主要经济部门，用国家干预主义全面整合经济，从而导致一系列严重后果。

其一，全面国有化。新宪法明确规定委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）为国营公司。2001年通过的新石油法还增加了矿区使用费，提高了所得税，增加一系列新的企业消费税，打击与反对党过从甚密的委内瑞拉劳工联盟，从而引发石油工人大罢工，石油生产和出口几乎瘫痪。结果，2万多名石油技术员工陆续被政府解雇。

为了实现“石油完全主权”化，查韦斯自2004年以来，分步骤采取一系列石油国有化措施，最终将委境内全部油田收归国有。除了石油领域外，查韦斯还对电话、电力、水泥、钢铁、大米加工厂、咖啡、银行、超市等实行国有化。大规模的国有化赶走了外国投资者，也降低了本国生产者的生产积极性，同时又产生了大规模的官商腐败和裙带交易。

其二，价格管控。查韦斯政府为若干种基本食物制定了最高价格，严禁生产商涨价。

马杜罗上台后，延续并强化了这种价格管控措施。政府对市场商品的价格干预破坏了资源合理配置，导致从黄油、咖啡、牛奶等基本食品到肥皂、洗衣粉、卫生纸等生活用品，再到药品和医疗器械，均出现物资供应短缺。当政府规定的鸡蛋和猪肉的价格远远低于生产和销售成本时，商人们愤而摔破鸡蛋以示抗议。政府派出大量公务员和军人在全国范围内打击暴利经营的商家，占领大型家电、五金、汽车配件连锁店，逮捕非法涨价、投机倒把的商人。在有限价商品出售的超市，人们排起了长龙，商家不得不按身份证甚至指纹来定量配给。商店货架瞬时就空空如也，政府则派遣士兵在市场把守，避免哄抢事件发生。由此也衍生了一个新生行业，人称“二道贩子”。

二道贩子使用假身份证、贿赂商店保安、排队卖号等办法，从一个商店到另一个商店，然后加价售卖给没有时间排队的上班族。二道贩子是马杜罗最痛恨的敌人，将之称为“玻利瓦尔革命”的头号绊脚石，将倒卖物资的行为定性为有组织犯罪，予以严厉打击，但效果不彰。

其三，外汇管制。委内瑞拉有着全世界最为复杂的汇率系统，即使是本国人也未必搞得清楚。

在2016年2月18日之前，该国曾长期实行三级固定汇率：1美元兑换6.3玻利瓦尔（本币名称），此乃基础汇率，仅适用于食品、药品等基本物资进口；1∶13.5的汇率，适用于原材料、工业供应的进口；1∶200，适用于其他商品进口。然而，固定汇率需要大量美元储备去冲销波动，提供兑换性和流动保障，而政府却没有足够的美元储备。由于油价下跌、物资短缺，政府的外汇储备很快捉襟见肘。在巨大压力下，马杜罗政府利用新到手的“经济紧急状态法令”权力，宣布自2016年2月18日起调整并简化汇率。将基础汇率从1∶6.3调整为1∶10，用于保障民生的基本物资采购、社会项目及用于生产的机器设备等；取消第二级汇率，保留1∶200的第三级汇率，适用于其他进口商品。放松外汇管制有利于缓冲困境，但力度有限，效果并不明显。截至目前，随着恶性通货膨胀加剧，黑市上1美元已经兑换到1000玻利瓦尔以上，仅2015年内的涨幅就高达530%。

为此，马杜罗政府在2015年底颁布《换汇法》，加大对非法换汇的处罚力度。不难想见，这种做法不过是缘木求鱼，不可能达到目的。

社会政策的超福利化。委由于长期推行传统的进口替代发展模式造成贫富分化严重，为查韦斯主义的成长提供了温床。

查韦斯和马杜罗的执政基础是中下层民众，采取一些亲穷人的再分配计划本身是无可厚非的。问题在于，他们走得太远了，大大超出其国力与财力的限度。

按照委内瑞拉国家统计局的数字（INE），查韦斯政府在12年间（1999年至2011年）的社会项目投资达到7720亿美元。在此期间，社会投资占政府支出的比重达到约60%，远远高于1986年至1998年期间几届政府所占的比重（约36%）。自2003年起，政府制定并实施了名目繁多、形形色色的社会计划，包括但不限于“罗宾逊计划”、“里瓦斯计划”、“苏克雷计划”、“深入贫民区计划”、“瓜依凯布洛计划”、“食品商场计划”、“住房计划”等等。仅就住房计划而言，2015年底前已经交付了第100万套住房，到2019年将交付300万套住房。这些住房都是免费提供给穷人，但居住者拿不到“房本”。如果他们不积极参加游行，不支持政府，就随时将这些住房收回。

此外，作为欧佩克成员国中社会福利最好的国家之一，委内瑞拉国民享受着世界上最便宜的汽油，加满一箱油比买一瓶矿泉水都便宜。英国巴克莱银行2015年的报告称，仅廉价汽油这一项社会福利就让委内瑞拉政府牺牲了近270亿美元的利润，相当于该国12.5%的GDP，以及超过90%的公共部门赤字。查韦斯和马杜罗曾多次尝试提高国内汽油价格，均因民众抗议而失败。直到2016年2月19日，马杜罗政府才决定提高汽油零售价，91号汽油由目前的每升0.07玻利瓦尔增加到1玻利瓦尔，95号由0.097玻利瓦尔增加到6玻利瓦尔，后者涨幅超过60倍。尽管如此，这样的汽油价格仍然是全球最低。

左翼政府亲穷人的社会计划短期内能够改善穷人的处境，但其负面效应非常明显。它只会让穷人不愿意通过个人的积极奋斗摆脱穷困的处境，反而高度依赖政府慷慨的馈赠。更糟糕的是，要想持续获得穷人的支持，政府还必须不断维持并扩大这些福利政策，这从长期来看是不可持续的。正因为如此，美国斯坦福大学教授弗朗西斯·福山一针见血地指出：“民粹主义的问题并不在于它刻意迎合民众的心理，而在于它所提供的短期方案实际上会损害穷人的长远发展。”

“石油换贷款”项目可持续吗

自查韦斯执政以来，中委关系实现了非常规的跨越式发展。通过“石油换贷款”项目，中国将对拉美地区贷款总量的二分之一投入到了委内瑞拉，成为委内瑞拉最大的贷款来源国。在全球油价跌跌不休、委石油日产量持续下降的情况下，中国对委贷款是否会遭遇违约，委是否会对中国“赖账”，值得各方高度关注。

查韦斯模式主要依靠巨额石油收入得以运行，而中国经济快速发展所面临的资源瓶颈约束日益突出。两国的能源合作水到渠成，并形成了被称为“石油换贷款”的合作模式。

从法律上讲，“石油换贷款”项目并不是一个单纯的贷款协议，而是涉及中委两国政府、两国银行、两国国有石油公司等多方运行主体的一系列融资协议的综合体系。

目前的“石油换贷款”项目主要包括两类基金。第一类是中委联合融资基金（或称中委基金），成立于2007年11月。根据签约时间不同，中委基金分为一期、二期和三期，还款期限为三年，其中一期、二期分别实现了一次滚动。中委基金支持委方基础设施项目，委方通过向中国增加原油和燃料油供应偿还贷款，同时加强与中方在石油领域项目上的合资合作。第二类被称作“大额融资合作框架”，签订于2010年，中方由国家开发银行主导，参照中委基金模式，以“贷款换项目、石油还贷款”方式推动中委能源合作。“大额融资合作框架”的基本流程大致如下。

自2007年以来，通过这种融资合作模式，委共获得中国贷款510亿美元（一说486亿美元）。中国也成为该国最大的贷款来源国。据悉，委方已经以原油和燃料油等方式归还半数以上贷款，目前尚余233亿美元未还，部分欠款已在此前的三年还款期基础上延长。

有关专家指出，中委“石油换贷款”项目并非严格意义上的投资基金，是一种“创造性”的联合融资模式，有人甚至点赞它是“南南合作”的典范。截至2014年7月，“中委基金”和大额融资合作框架已累计支持委基础设施、农业、教育、住房等领域的430项协议、200多个合作项目，为当地创造就业岗位300多万个，增加税收3.8亿美元和6.6亿元人民币。与此同时，“中委基金”专项资金已成功支持了中铁、中工国际、中国港湾、中信建设等众多企业在委承揽项目近40个。

然而，目前的这种合作模式也存在一些问题，值得有关各方关注。

首先，项目的整体操作和运行缺乏应有的透明度。不论中方还是委方，都选择不向本国公众充分公开这些协议的细节。中方贷款的金额、利息，贷款的用途、还款期限，委方供油的价格、（以石油还债的）每日供应量多少，特别是委方对中方贷款的管理和使用情况，仅见于中外媒体只言片语的报道。抛开委方相关法律规定不论，就中方而言，根据2008年5月1日生效的《政府信息公开条例》，即使相关融资协议有些条款涉及国家秘密和商业秘密而无法公开，但那些不涉密的协议和条款还是应当公开的，以便让公众广泛知晓，便于公众监督。

其次，中委“石油换贷款”项目是否需要双方有权机关批准？据悉，委方认为这一项目的性质是“融资”而非“债务”，因而无须获得国会的授权，也没有被纳入国家预算。其结果是，中方贷款和委方供油完全在总统和行政部门的掌控之中，这种缺乏监督的权力已经催生了大量腐败。目前已经暴露的严重腐败问题相信只是冰山一角。对中方而言，不论是“中委基金”还是大额融资合作框架，如此巨额的对外贷款是否应当列入全国人大的年度预算，经过全国人大及常委会审议？是否应当启动人大的预算和决算机制，乃至追责机制？是否应当接受国家审计部门的监督和第三方的核查？这些问题都值得进一步探讨和研究。

目前，委方对中委“石油换贷款”项目管理不善和贪污腐败等严重问题已经有所暴露。2013年，有8名委内瑞拉官员因从中委合作基金中挪用8490万美元而被捕，但该案至今悬而未决。新一届国会已经决定对其进行彻查，以便对有关政府人员进行问责。2015年底，委内瑞拉第一夫人西莉亚·弗洛雷斯的两名亲属在海地被美方逮捕，涉嫌贩毒和洗钱。指控如果属实，那么，中委融资合作项目的资金也不排除被洗钱和滥用的极大可能。

事实上，涉及中委“石油换贷款”项目的，还不止于上述问题。中委“石油换贷款”项目短短数年内实现所谓的跨越式发展，在中拉合作中也是异数。换言之，项目本身具有对查韦斯模式的高度依赖性，并深受委内瑞拉政局变动的影响。从中委大额融资合作框架流程可以看出，项目顺利运转的前提条件是，委政府必须始终保持对委内瑞拉银行和国有石油公司的有效控制。只有查韦斯模式持续下去，这种控制才是强有力的。但本次国会选举的失利，导致这种控制存在被削弱的危险。

所幸，马杜罗政府提前认识到了这一点，提前采取措施暂时使其化险为夷。其一，新国会就职前，马杜罗紧急动用上一届国会赋予的修改中央银行法的权力，将任命中央银行行长的权力掌握在自己手中。总统，而不是此前的国会，有权任命中央银行行长及其领导班子。此后，在“面临内部或外部安全威胁或公共利益受到损害”的情况下，中央银行可以在不受议会监督的情况下无限制地向政府提供贷款。

其二，新国会就职后不久，马杜罗对PDVSA的董事会成员做出调整，撤销了第一夫人西莉亚·弗洛雷斯一名侄子卡洛斯·弗洛雷斯（Carlos Flores）的董事职务，之前此人还担任PDVSA财务计划司库副总裁。有传言称，第一夫人企图安插自己的亲属以掌控PDVSA财政大权。马杜罗此举既是对此传言的回应，也是试图进一步加强对PDVSA的控制。

国会选举后，马杜罗重组内阁，并利用“经济紧急状态法令”权力，颁布了多项新的经济举措。有学者就此撰文认为，马杜罗政府的新政迈出了改革的关键一步，有利于凝聚社会共识，有助于克服目前的暂时困难、逐步渡过难关。

笔者却没有这么乐观。马杜罗政府这次改革中的市场趋向值得肯定，但它显然还在继续强化当前错误的经济发展模式。这些更像是权宜之计的应急措施，尽管短期内会有一定效果，但并不能解决该国长期性的经济结构失衡问题，因而也就不可能从根本上降低中委“石油换贷款”项目的风险。在该国政治、经济危机不断加重的背景下，新一届国会正在积极采取措施试图削弱马杜罗政府及其民粹主义内核，这必将对中委“石油换贷款”项目产生不利影响。

其一，新国会已经组成专门委员会，开始审计马杜罗政府签署的贷款换石油协议，重点之一是与中国的相关协议。反对党声称，如果发现这些协议有损国家利益，将颁布法律予以纠正。

其二，新国会同时成立另一个专门委员会对PDVSA最近十年的资金使用情况进行审计和调查，重点是中委基金和大额融资合作框架项目下的资金使用，特别是资金投向。一旦发现中国提供的贷款被挪用、滥用乃至贪污，或者委内瑞拉国家石油公司的账目存在洗钱等异常情况，那么，中委项目就很有可能遭遇颠覆性的风险。

其三，反对党声称将对PDVSA实行私有化，威胁对其加强控制，最终可能导致其摆脱马杜罗政府的控制，从而拆除查韦斯模式的引擎。其四，削减目前规模庞大的社会计划。在国际油价下行的大背景下，民粹化的社会政策是委内瑞拉政府和人民不可承受之重。在这些可能被削减的社会计划中，中国公司、企业承揽的项目将首当其冲。

最后，也是最具颠覆性的，政权发生更迭，反对党成功迫使马杜罗提前下台。反对党联盟主导的国会有两种方式达到这一目的。第一种方式是发动罢免性公投，但需要收集20%的签名并得到选举委员会批准。鉴于选举委员会控制在亲马杜罗的人手中，该方案成功的可能性不大。另外一种方式是修改宪法，取消无限期连任，将总统任期从六年缩减为四年。这种方式由国会简单多数通过提案，然后举行全民公投，2016年底就能举行总统大选，以和平、宪法的方式让马杜罗下台。一旦马杜罗政府被取代，那么，中委之间达成的“石油换贷款”项目及一些衍生合作项目就有可能被叫停、削减，甚至整体终止运行。

概而言之，查韦斯模式的溃败只是时间问题。在中拉整体合作的框架下，中委“石油换贷款”合作模式曾具有溢出效应，对中国与拉美其他国家乃至世界其他地区的能源合作产生过重要影响。当下，正确评估中委“石油换贷款”的风险，对于推动中国对外能源合作机制的制度化、法治化，进而加强对中国对外相关合作项目的监督和问责具有重大现实意义。同时，它也是推进国家治理体系现代化，促进中拉关系持续、稳定、顺利发展的重大战略部署之一。

作者张森根为中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员，谭道明为该所博士