协同与耦合：民族社会工作与社会治理精细化

2016-04-01王力平许晓芸

社会工作 2016年1期

王力平　许晓芸

王力平许晓芸

摘要：民族社会工作在协同民族地区社会治理创新方面具有天然的契合性与适切性，民族社会工作的开放性和建构性决定了民族社会工作协同社会治理精细化的耦合机制构建必然也是开放的。建基于目标一致和利益耦合基础上的耦合机制，必然要求民族问题治理的重点从稳定向权利转向，民族发展治理的方向从经济收入向能力建设转变，民族文化治理的重心从敏感向整合转移，民族关系治理的机制从管理向服务转型。

关键词：民族社会工作社会治理精细化协同耦合

王力平，内蒙古科技大学文法学院副教授，社会学博士，硕士生导师；许晓芸，内蒙古科技大学文法学院副教授（包头014010）。

伴随着我国社会工作实务领域的不断拓展，民族社会工作也得以迅速发展。2014年12月，中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，指出要“把发展落实到解决区域性共同问题、增进群众福祉、促进民族团结上，推动各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，走出一条具有中国特色、民族地区特点的科学发展路子”，这既为民族地区经济社会的发展指明了方向，也预示着民族社会工作将迎来前所未有的发展机遇。

民族地区不仅是国家地缘战略的支撑点，还是“一带一路”战略的关键区，更是维护我国民族团结、边疆稳定的重要屏障，从某种意义上讲，民族地区社会治理的精细化直接关系到民族地区的团结稳定，直接关系到民族地区全面建成小康社会的进程。民族地区的社会治理既要精准地研判治理风险，更要实现治理的靶向性和高精确度，形成社会治理的有效合力，而民族社会工作恰恰是应对民族矛盾、民族问题的有力手段，在建构和谐民族关系、推动各少数民族均衡发展、推进民族地区创新社会治理等方面具有独特的应用价值。

近年来，民族社会工作的相关研究也是渐次增多，研究热点主要集中在民族社会工作实务、理论与本土化，以及民族工作与社会工作关系几个主题上，多采用多元文化视角、增权理论、社会性别视角等理论视角，关注的重点对象多为儿童、妇女、残疾人、流动人口、老人等特殊弱势群体，多元文化、社会性别、文化敏感性、反贫困成为民族社会工作研究的重要视角和理论，而小组工作与个案工作依然是民族社会工作中的重要工作方法（冯元、彭华民，2015）。伴随着民族地区社会治理现代化进程的加快，民族社会工作如何协同社会治理精细化也成为研究的重要议题，本文试图做出一些探索性回答。

一、民族社会工作的涵义及其类型比较

中国的民族问题由来已久，复杂多样，中国的民族工作历史久远成效显著，民族工作的传统直接影响和推动着民族社会工作的发展，所以在理论和实践领域存在着民族工作、民族地区社会工作、民族社会工作等相近的概念。而民族社会工作是领域还是方法、怎样理解民族社会工作，在社会工作界和学术界存有较多说法，莫衷一是。很显然，要推动民族社会工作的研究和实践发展，首先要厘定民族社会工作的概念及涵义，辨析相近概念之间的内涵和外延，从不同的视角进行民族社会工作概念的理解和把握。

民族工作包括党和政府对于民族地区和针对少数民族群体及民族人士工作的政治、经济、社会事务等多方面内容，而民族地区社会工作既包括在民族地区开展和为民族地区开展的社会工作，也包括在民族地区开展的面对少数民族（族群）和非少数民族（族群）的社会工作。但民族社会工作不等于在民族地区从事的社会建设工作，主要是指以社会工作价值观为指导，运用社会工作方法从事的服务于少数民族群体和人士的专业活动（王思斌，2012）。民族社会工作主要是以少数民族群体（族群）为服务对象，强调社会工作专业价值观和理论方法的运用，依据国家的社会福利政策和民族政策，以期对面临困境的各民族群体和个人实施救助服务，帮助解决少数民族的经济和社会发展、民族文化的传承与保护，以及民族内部与民族之间的关系等问题（任国英、焦开山，2012）。

显然，民族工作、民族地区社会工作与民族社会工作有交集也有差异，简要地说，从各自实施主体的权威来源，工作开展的基础对象、工作范围、价值取向、方式方法、运作特性等几个维度可以看出三者的差异边界和侧重焦点（见表1）。

表1　民族社会工作的类型比较

民族工作是政治性、政策性都很强的工作，做好民族工作的关键在党，关键在人，民族工作能否做好最根本的一条是党的领导是不是坚强有力。中央民族工作会议指出，做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，最管用的是争取人心。强调各级党委和政府要把民族工作摆上重要议事日程，坚持从政治上把握民族关系、看待民族问题①信息来源：《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm.。民族地区、少数民族和族群问题的多样性决定了民族地区社会工作的多样性、差异性和综合性。民族社会工作作为社会工作的一个分支或专业领域，其更多地体现出专业性，民族社会工作必须坚持社会工作的价值、理论指导，运用社会工作的专业方法与技巧选择适切性的问题解决机制或助人模式，调动民族地区的本土资源，帮助其解决社会问题、实现自我发展（王旭辉、柴玲、包智明，2012）。

二、民族社会工作与社会治理精细化的协同机理

党的十八届五中全会提出要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。社会治理是政府和社会力量等相关方，通过协商、参与等形式，对社会事务和人们的社会生活共同的管理和规范，使之有序运行的活动和过程（王思斌，2015）。社会工作业已成为创新社会治理不可或缺的一种前沿力量（纪德尚，2015），社会工作在共同治理社会的不同主体中成为社会治理的重要基础内容。民族社会工作是民族工作与社会工作的交叉，是政府和群众团体依据国家的民族政策，在社会工作的理论与方法指导下，对在物质和精神等方面面临困境的少数民族个人和群体所实施的一系列救助服务活动（郑杭生，2011：217）。民族社会工作与社会治理创新在理念上具有共同的价值基础，比如保障民生、增进社会福祉、促进社会公平正义，正是在这个意义上，民族社会工作本身也是一种社会治理创新，尤其在传递民族政策、提供社会服务、化解民族矛盾、解决民族问题等方面体现出明显的专业优势，所以，民族社会工作在协同民族地区社会治理精细化方面具有天然的契合性与适切性，民族社会工作与创新社会治理价值目标的一致性，为社会工作更好地协同社会治理精细化提供了广阔空间。在多民族国家开展民族社会工作，既是为了解决民族的发展问题，创新传统民族工作方法，也是社会工作本土化的必然要求，是对完成社会工作国际对话的探索（江波、赵利生，2014）。民族问题的有效解决和族际社会良性运行是民族社会工作协同民族地区社会治理的基础条件和战略支点，民族问题在政治层面、经济层面、文化层面、社会层面的不同表现，客观上要求民族社会工作协同社会治理精细化必须以民族问题为导向。

（一）政治层面的民族问题协同治理

民族问题是指在民族关系上民族与民族之间的矛盾问题，民族问题实质上是社会中的民族关系问题，即在不同的社会发展阶段，民族之间在政治、经济、文化和社会等方面的互动和交往过程中形成的问题。民族问题的核心是利益和价值的关系问题（郑杭生，2011:4）。民族地区同样存在着诸如人口、教育、宗教、贫困、生态环境、性别不平等、毒品与吸毒等社会问题，这些社会问题在民族地区具有普遍性和变异性，也有复合性和周期性，还有破坏性和集群性，这些问题一直是民族地区社会治理的重点，同样也是民族社会工作的重要内容。民族问题并不等同于民族地区的社会问题，民族工作的“政治性”着眼民族问题，强调民族团结、政治稳定，民族社会工作的“社会性”着眼民族地区的社会问题，强调民族平等、协调发展。

民族社会工作在政治层面协同社会治理的具体角色地位，主要是由公共事务和社会事务场域的性质以及民族社会工作在治理体系中的位势所决定，这种位势是由社会工作者（机构）所掌握的参与治理活动的资源、方法及其比较优势决定的。这种协同尽可能地规避民族地区政府、市场和社会不同治理主体的越位、错位、虚位乃至缺位，对多元主体的角色、职责、功能进行重新定位，最终实现民族社会协同治理的统筹优化、系统整合、目标达成。

（二）经济层面的民族发展协同治理

经济层面的民族问题主要是指民族之间在资源配置和经济利益分配方面存在的非均衡现象，这是民族问题的根源和基础，民族之间的矛盾和不协调，归根结底还是经济利益上的不平等导致的。经济发展的落后一直是制约民族地区社会发展的基本问题，也是少数民族群众陷入贫困的主要原因（王思斌，2012）。实质上，从经济层面来看，当前我国的民族问题主要还是发展问题，是民族地区经济社会发展滞后的问题。

民族地区的经济发展包含着两个层面的问题，一个是地区经济、民族经济的发展问题，关键在于经济上的包容性发展，另一个是少数民族家庭的生计问题，关键在于挖掘和发展少数民族群众参与经济活动的能力（王思斌，2012）。民族社会工作在经济层面协同社会治理就要调动和培养少数民族群众参与发展的能力，促进少数民族群众的就业，政府要制定有利于民族地区发展的适当的、适宜的经济政策，让经济发展的成果真正惠及少数民族群众，实现民族地区社会成员的“无感增长”向“有感发展”转变。

（三）文化层面的民族文化协同治理

民族问题在文化层面主要是观念、态度和情感问题，是不同民族之间因为文化的差异而产生的不协调关系。少数民族自己独特的文化既体现在生产方式、生活方式等方面，也体现在精神生活、价值信仰等多个层面，文化的差异往往使得不同民族之间可能存在着价值观念的差异甚至冲突，当不同民族之间的价值观和信念冲突时，就极易引发其他民族问题。

民族社会工作在文化层面协同社会治理，就是要注意保护少数民族的文化传统，发挥宗教救助社会弱势群体、调适信教群众精神心理、家庭服务等方面的积极作用，大力发展民族教育，通过增进族群之间的信任和团结，实现族群之间更好地交往。既要关注文化的敏感性，尊重文化差异，在理解少数民族群体文化的基础上开展社会工作，也要高度重视民族文化，深入挖掘民族文化资源，增强繁荣发展少数民族文化的自觉与自信。

（四）社会层面的民族关系协同治理

社会层面的民族问题是在民族地区社会生活以及社会交往互动过程中民族关系不协调的现象，这种民族关系的不协调往往是嵌入于民族大群居小聚居、混居、杂居的社会生活之中，体现为语言、风俗习惯、生计方式及利益需求等方面较大的差异，这些差异导致的问题以各种各样的形式表现出来。

作为人们生活的基本平台，民族社区是联系群众最紧密、服务群众最直接、组织群众最有效的一部分，也是民族社会工作的实践平台和基本空间，民族社区治理在民族地区社会治理中起着基础作用。我国的民族社区整体上呈现出社会结构差异、文化要素多元、生态环境多样、经济发展不平衡等特征，社区民族工作基础比较薄弱、服务和管理水平有待提高、方法和机制也亟需创新，所以，民族社会工作成为创新社区民族工作方法和机制、提升社区民族工作服务和管理水平、服务各族群众、促进民族团结的必然选择。

民族问题中的“社会性”与“民族性”关系构成了民族社会工作的重叠性，在具体的实践工作中民族社会工作者需要对民族社会工作与传统意义上的民族工作、民族事业等千丝万缕的关系做出回应。民族社会工作在社会层面协同社会治理就是要着眼于团结和谐的民族关系，扩展民族工作的传统领域，突破传统以民族属性划定民族工作对象的方法，创新工作思路及方法贯彻落实民族政策，有针对性地加强社区民族工作，整合资源，形成合力，以全面提升各族人民的生活质量和福利水平，融洽族际交往关系。

三、民族社会工作协同社会治理精细化的耦合机制

民族地区社会治理是国家统一和区域自治、民族因素和区域因素不断“互构”的过程，民族地区社会治理创新的关键是要实现国家社会治理现代化的“地方化”和“在地化”，民族社会工作与社会治理精细化在价值理念、目标达成、方法创新等方面高度耦合。民族社会工作的开放性和建构性（江波、赵利生，2014）决定了民族社会工作协同社会治理精细化的耦合机制构建必然也是开放的。民族社会工作协同社会治理精细化的耦合机制构建需要从协同所涉及的核心变量——目标和利益出发，来建构协同机制背后的逻辑和关系基础。协同是社会治理多元主体参与下的必然选择，但是协同并不会自然发生，在从治理碎片化走向协同治理的过程中，民族地区政治的、经济的、文化的、社会的因素影响着协同能否发生以及怎样发生，民族社会工作协同社会治理精细化必然要从“存异”走向“求同”，政治层面民族问题治理的重点要从稳定向权利转向，经济层面民族发展治理的方向要从经济收入向能力建设转变，文化层面民族文化治理的重心要从敏感向整合转移，社会层面民族关系治理的机制要从管理向服务转型（见图1）。

图1　民族社会工作协同社会治理精细化的耦合机制

（一）民族问题治理重点从稳定向权利的转向

社会工作在中国一开始就具有强政治性的内涵、政治性功能，强政治性体现在宏观上的国家主导、中观上的政治推进和微观上的行政逻辑，政治性功能主要表现为社会工作是社会问题的“润滑剂”和化解社会矛盾的“稳定剂”（任文启、李灏哲，2015），尤其是在民族地区，社会工作的政治维稳功能更是不言而喻。近年来，边疆地区主体民族与少数民族、少数民族之间关系的被固定化、差异化的族际政策导致的民族政策边际效用降低、一些区域相邻少数民族关系的新紧张、族际关系新的不平衡、边疆民族地区同“三股势力”的长期斗争，等等，这些民族地区不断凸显的矛盾和问题倒逼着社会治理机制不断寻求创新，民族地区社会治理情势的转变以及凸显的矛盾和问题，要求从政治的高度精准地做好民族地区社会治理风险的研判工作，同时，也要求民族社会工作协同民族问题治理的重点需要从稳定向权利转向，从维稳的粗放式管理转向维权的精细化治理。

民族互利是民族团结的基础，是一个多民族社会良性运行的基础，也是民族与社会关系协调发展的基础，民族互利的根基在于社会资源和社会机会的合理配置（郑杭生，2011；杨敏，2015）。资源总是要依据一套规则体系或一个法制框架来分配，以权利为基础来管理公共资源的取得方式，那么分配过程将会是可计算的和可预测的，它可以确保不会有人因为腐败或主观偏见而得不到应得的帮助，也意味着服务的社会提供是公民身份的一个组成部分（哈特利·迪安，2009：78）。通过发挥民族社会工作的专业优势，可以解决好少数民族群众合理合法的利益诉求，进一步完善维护少数民族群众切身利益的重大制度，进一步强化法律在化解民族矛盾中的权威地位，使少数民族群众由衷地感到自身权益受到了公平对待、切身利益得到了有效维护。治理精细化既是一种实践，也是一种理念，民族社会工作协同社会治理精细化就是要将少数民族群众的需求作为政府公共服务和政策制定的出发点和落脚点，将少数民族群众的体验作为检验社会治理创新实践的唯一标准，社会治理要服从和服务于民族地区各族群众的根本利益，最大化地满足各族人民群众日益增长的物质和精神文化需求，追求幸福民生。

（二）民族发展治理方向从经济收入向能力建设的转变

经济发展中的贫困问题是民族地区发展必须要客观理性应对的问题。我国民族地区不仅贫困面大，而且面临的扶贫攻坚任务越来越重。贫困不只是一个贫困人口收入低的问题，更主要的是贫困人口创造收入能力和机会的贫困问题。阿马蒂亚·森认为贫困是“可行能力剥夺”，这种“可行能力”不只是指人们有能力去做什么，而是指他们有自由去选择并且过上他们所珍视的生活，而且还有珍视的理由（Sen，1999）。在一些少数民族社区特别是边疆民族地区，整个族群因历史缘由造成的贫困大量存在，而且在代际传递，极易引发宗教和族群之间的冲突，直接影响到民族地区的稳定与发展，民族发展的治理方向需要从经济收入转变到能力建设上来，以能力建设为核心的民族社会工作应该成为当下民族发展的重要范式，这种能力建设依赖于民族地区各种内部和外部资源的充分发掘和整合利用。民族社会工作可以在精准扶贫方面有所作为，在扶持对象精准、项目安排精准、措施到户精准、脱贫成效精准等精准化方面发挥需求评估、规划设计、过程监测、结果评估的专业优长，通过资源链接、能力建设培训，让少数民族群众在参与行动中提升其能力。

民族社会工作既关注民族地区的经济发展、社会发展，也关注人的发展。在当前的治理现代化大势下，经济落后的民族地区必须要强调人的发展，重视提高贫困群体发展能力，加强能力建设，让少数民族能够参与到发展中来，也就是参与式发展，当地人、当地政府、当地的少数民族可以参与到进入边疆少数民族地区开发的企业和各种开发计划中，研讨怎么样更适合他们、对他们更有好处，通过他们的直接参与来培养少数民族的工人阶级，推动少数民族的社会和文化向现代化方向更快发展（杨圣敏，2015），最终实现经济发展、社会发展与人的发展的一体化发展。

（三）民族文化治理重心从敏感向整合的转移

在民族社会工作中，文化的持守既是一种既能够顺应少数民族发展需求又能够满足少数民族传统文化需要的持守，也是一种现代化与传统文化相融合、和谐共处的持守（谢冰雪，2014）。“文化敏感性”、“多元文化”等是民族社会工作提出的特色概念，这些概念在阐释民族文化特征的同时，充分展示了每一种形态民族文化存在的理由。这就要求开展民族社会工作时首先应尊重少数民族的民俗习惯、生活观念、伦理准则、宗教信仰等文化元素，站在价值中立的立场上，应对和处理族际关系以及民族成员的现实问题与内在需求。

民族社会治理必须要注重民族文化资源的视角，文化本身就具有自我治愈的功能（岳天明、孔繁丹，2015），只有从民族文化资源中才能获得传统社会的法则、判断标准和行为程序等，而这些恰恰承载着民族社会成员本真的生活，反映着民族社会道德的基准和有效治理的基本面向，对这些文化资源利用越全面、挖掘越深入，社会治理也才会越有效。社会工作领域的文化既是一种认知体系，又是一种价值取向，内嵌于社会结构中的文化形塑了社会工作者和服务对象的思想和行为，民族社会工作协同社会治理精细化需要将民族文化治理的重心从敏感向整合转移，只有文化资源的整合才能更好地重塑民族文化，恢复传统文化当中依然可贵的价值观、伦理准则，抵制植根于“丰裕社会”的消费主义、拜金主义等消极文化的侵蚀，重塑人际关系，使少数民族依然保持文化的自信，从而以平和的心态更从容地生活。民族文化治理重心从敏感向整合的转移也与民族社会工作整合取向的综融式方法相携发展，既实现宏观制度政策设计与微观个体现实需求的对接，又较好地协调民族地区各民族、各阶层及各成员的各种利益诉求，解决好各方面和各层次的利益关系，更好地推进民族社会的有效治理。

（四）民族关系治理机制从管理向服务的转型

作为社会治理体系组成部分的社会工作需要通过服务发挥社会治理的功能，即服务型治理，社会工作参与治理是基础—服务型治理，这种治理运用最接近基本民众的方法为困难群体和困境人士服务，社会服务与政策倡导相结合，基本民生问题的解决与人的发展和良性社会秩序的建构相联系（王思斌，2015），这种治理恰恰是民族社会工作协同社会精细化治理机制转型的核心要义。民族社会工作协同社会精细化治理就是要将刚性管理和柔性服务的内涵使其运行适应了“技术—治理”（渠敬东、周飞舟、应星，2009）型逻辑，民族社会精细化治理既包括以管理和技术为导向的依法治理，也将凝聚更多的社会主体参与社会治理，以“社会服务社会”的方式填补管理和服务的空隙，是治理主体关系结构重塑基础之上的技术革新与机制创新过程。民族社会工作协同社会治理精细化既可以变“自上而下为上下互动”、“单向强制为双向合作”、“刚性管控为柔性化解”，提高多元合作共治民族社会的效能，又能够满足系统治理中多元主体对方法创新的需求。

民族关系治理机制从管理向服务的转型还需要大力培育和发展基层社会组织，政府应在充分发挥主导作用的同时，积极动员民族地区各方社会力量，充分与非政府组织、私营部门等沟通，协同各种力量在多元共治中寻求治理绩效最大化。少数民族聚居社区治理体系的创新是农牧区治理危机、农牧民自主行为和地方政府主动推动等多种力量共同作用的结果（王力平，2015），少数民族聚居社区相互嵌入式社会结构和社区环境需要升级原有社区“自治”模式，坚持自治共治并举相容，进而形成政府宏观管理、民族区域自治、社会广泛参与，边界职能清晰、多元主体“共治”与民族“自治”相融合的民族地区新型治理体系，推动粗放式社会管理向精细化社会治理的转型提升。

四、结语

民族地区社会治理是民族社会各相关主体为维护各民族人民根本利益，最大限度增加民族地区和谐因素，增强民族地区社会发展活力，维护边疆及国家安全，推动各族人民安居乐业的协商和合作过程。民族地区的社会治理精细化必然要根据民族地区的社会发展阶段，结合民族地区的宏观制度环境，充分发挥民族社会工作的专业优势，积极开发治理技术，对治理需求进行个性化分类，大力发展各类治理组织，建设积极治理文化，逐步实现行动主体多元、政策设计到位、利益目标整合的“共治”型社会治理结构。

社会治理精细化是民族地区社会治理创新和治理现代化的内在要求和必然逻辑，民族地区社会治理精细化必然要将“以人为本”作为其出发点和立足点，将幸福民生作为治理的最终目标，社会治理不是把民族社会管死，而是要让民族社会充满活力，让各族群众生活不断改善，这才是治理精细化的本质。民族社会工作的多重特质体现了以人的需要调整社会结构、以人的价值融合族群关系、以人的尊严增进个体幸福的三重价值，契合于国家为个体与社群而存在的本意（刘红旭，2015）。民族社会工作不是指一般的民族工作，不是针对少数民族群体（族群）开展的群众工作，而是针对这些族群的社会工作服务（王思斌、赛牙热·依马木，2013），民族社会工作可以通过民族知识的有效互补、各层次诉求的整合、精致的服务活动等来实现社会治理的精细化。民族地区社会治理精细化的最终目标必然在于民族社会整体治理水平的提升。

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