布衣参事的争辩与展望

文/栗燕杰

布衣参事的争辩与展望

文/栗燕杰

导 读

参事制度是新中国的一项特色制度。四川省成都市建立的“市民参事”制度，作为公众参与的新形态，体现并践行了“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”的精神，其生存壮大需要呵护与支持。今后的“市民参事”，需要发挥制度优势，避免走形异化。

中国的参事制度缘起于新中国成立前夕，当时党的主要领导人从建设社会主义民主政治的总体构想出发，提出在政府内部设立具有统战性和咨询性的参事工作机构。新中国成立伊始即任命了政务院参事，并正式设立参事室，2009年公布《政府参事工作条例》，更使得政府参事工作走向法治化与规范化。四川省成都市2016年政府工作报告提出建立“市民参事”制度，被媒体形象地称为布衣参事或草根参事，将直接搜集市民的民生、民向和民怨，把来自基层的声音不折不扣地送至党政领导的“案头”，一石激起千层浪，引发广泛讨论，赞成、反对皆有。显然，对其给予足够的审视和讨论，有可能达到“越辩越明”的效果。

布衣参事之争与辩

有观点认为“布衣参事”与《政府参事工作条例》存在不一致，特别是年龄等具体规则存在直接冲突。对此，笔者认为该创新只是借用“参事”之名，并非严格狭义的“政府参事”。二者并未发生直接抵触。窃以为，随着成都、武汉等地有关草根参事、布衣参事等新型模式的不断发展完善，将为政府参事法律制度的进一步完善，提供宝贵的探索经验，形成“周虽旧邦，其命维新”之格局。

有人提出，设置布衣参事纯属叠床架屋之举，不如更充分发挥人大代表、政协委员之作用。对此，一方面，不应将两者对立起来，人大代表、政协委员之作用发挥，有待进一步加强提升，是依法治国的重要内容自不待言；而“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，这也是宪法上“一切权力属于人民”的题中之意，两者完全可以并行不悖。另一方面，在经济社会高度复杂化的当下，公众参与形态多样化、灵活化，更加适应社会各界民众的多元性需求。如习近平总书记于2006年在《法治：新形势的新要求》中所指出的，“社会主义民主政治和公众参与的发展对落实依法治国提出新要求”。布衣参事作为公众参与的新形态，体现并践行了“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，予以一概否定的态度做法，不无商榷余地。

总之，布衣参事制度是否有生命力？是否值得全国推广普遍实施？就目前来看，该问题之回答仍不确定。但是，这并不妨碍我们进行相关探索，为公众参与和管理国家社会事务提供新渠道，提供新的可能。

点 睛

布衣参事作为公众参与的新形态，体现并践行了“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，予以一概否定的态度做法，不无商榷余地。

布衣参事之望与惕

布衣参事作为新生事物，其走向如何仍有待观察，其生存壮大需要呵护支持。笔者以为，一方面，今后政府管理、社会治理的新生事物之孕育诞生，应本着“大胆假设、小心求证”之意，做好合法性、科学性的事先评估论证，尽可能避免发生“名不正则言不顺”的误解与尴尬。另一方面，改革创新与实施法治需有机统一。既要防范以改革之名侵害法律秩序，也要警惕以法治为由扼杀改革，法律制定、法律实施应给改革留下足够空间，通过分权体制、授权机制等为创新提供法律制度的依据，通过适度的责任机制、评估机制走向有序改革。就布衣参事而言，如何发挥其制度优势，如何避免走形异化，笔者以为应注意以下方面。

首先，发挥其新机制更灵活之优势而拒绝僵化。一些传统的公众参与形态，其效能逐步衰减，与机制之僵化、人员之特权化不无关系，以至于其提供民意、参与决策服务于一己或特定群体之私利。布衣参事如人员过分固定化而缺乏流动，如权力与职责严重失衡，则仍有南辕北辙之风险。

其次，征求民意与公众参与应诚心诚意而非先入为主。一些地方政府在公众参与方面的创新很多，诸如公众意见征询委员会、决策咨询委员会、参与式预算、开放式决策等新机制层出不穷，但在类似PX重大建设项目上马时，仍因参与不足、不力而受到诟病、产生争议、甚至发生群体性事件。其背后是虽然制度建设琳琅满目，但实施诚意明显不足，先入为主上马工程的冲动，导致征求民意、公众参与沦为走过场。成都等地的布衣参事创新，其实施效果如何，有赖于领导干部的虚怀和诚意。

再次，布衣参事的代表性需不断提升而非一蹴而就。不少地方的价格听证会上，与一般民众对涨价的七嘴八舌形成鲜明对比，听证会上代表往往众口一词支持涨价，价格听证会也因此被戏谑为“涨价会”。究其根源，这与听证代表的来源、立场具有密切关联。“屁股决定脑袋”，话糙而理不糙。据悉，成都已对布衣参事提出“不是党政机关的官员，不是人大代表或政协委员，不是中共党员”的“三不”要求，已然深刻警惕到该问题之严峻性。如何通过更加精细化之制度规范予以保障，仍有待继续探索观察。

最后，布衣参事的功能定位应更充实而非偏狭。布衣参事可征集汇总民意，在重大决策等行政活动中可知情参与监督也应激活。一是发挥慎思性效果：一些地方政府的重大决策、运动式治理，带有随意性，布衣参事的介入应增强深思熟虑，避免“拍脑袋”决策、甚至“连脑袋都不拍”的决策之弊病。二是发挥建设性效果：对于政府治理的瑕疵漏洞，予以弥补修正，帮忙而不添乱，补位而不越位。三是必要时发挥阻遏性效果：对于政府社会治理中出现的明显违法、偏差，布衣参事应可通过多种渠道，发挥“刹车”之效，予以叫停乃至废止或撤回。阻遏性效果虽然并不常见，但作为最后一道防线的意义价值，不容小觑，不可低估，不得否认。

（作者单位：中国社会科学院法学研究所）