强化司法监督行政促使法治政府建设——《行政诉讼法》司法监督成效及制度完善

文/李信鹏

强化司法监督行政促使法治政府建设
——《行政诉讼法》司法监督成效及制度完善

文/李信鹏

《行政诉讼法》的确立和发展，对于强化司法监督行政、促进法治政府建设方面具有重要作用，而新《行政诉讼法》的修改，则进一步推动了行政诉讼制度的发展和完善，取得了显著成效。随着经济社会的发展，行政诉讼中不断形成新的司法与制度需求，在行政诉讼法的实施过程中出现各种问题也在所难免。我们要以务实、审慎的态度，按照行政诉讼法的精神和原则，在实践中积极探索，积累经验，推动行政诉讼制度的完善。

行政诉讼制度在我国的确立和发展

行政诉讼制度起源于西方国家，是资产阶级革命取得胜利并建立资产阶级国家后的产物。新中国成立后，由于长期受计划经济体制和政策治国观念的束缚，行政诉讼制度没有得到重视。改革开放后，随着经济体制改革的深入开展，市场经济的逐渐发展，公民、法人及其他组织获得越来越多的自主空间，要求国家保护其利益的愿望日益强烈。此外，党政分工和国家机关合理分工的政治体制改革，为司法机关监督行政机关扫清了体制障碍，行政诉讼制度的基础从多方面得以奠定。

1989年，第七届全国人大第二次会议审议通过《行政诉讼法》，标志着我国并列于刑事诉讼制度、民事诉讼制度的行政诉讼制度得以确立，成为依法治国、建设社会主义法治国家的重要推动力量，开启了我国“民告官”的时代。行政诉讼法的实施对于保护公民权益、监督行政机关依法行政和解决行政争议发挥了重要作用，但是，随着我国经济、社会、政治等方面的发展，行政诉讼法相关规定的滞后导致其不能很好地服务于我国的社会主义建设。在行政诉讼中，法院对行政相对人的起诉不予立案、受理的行政纠纷无法得到公正审理、行政机关对法院裁判不有效执行的现象时有发生。党的十八大以来，我国提出了“依法治国”的理念，十八届三中全会、四中全会在顶层设计的改革全局和法治方略上对行政诉讼的功能定位和制度重构进行了政治方向和价值选择的定锚标航，倒逼我国行政诉讼法的修改迫在眉梢。

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议以152票赞成票、5票弃权票，审议通过了《行政诉讼法》的修改，历时五年的修改工作终于尘埃落定。如今，新《行政诉讼法》已经实施一周年，解决了行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”的问题，但也出现了很多新情况，需要分析原因，提出对策，完善行政诉讼制度。

新《行政诉讼法》修改的主要内容

新《行政诉讼法》的修改，从实际出发，抓住主要矛盾，解决主要问题，在受案范围、原告资格、规范性文件附带审查、审判体制机制、执行制度等方面做出了重要修订，进一步完善了行政诉讼制度。

1.扩大受案范围、原告资格，解决“立案难”问题

行政诉讼法修改前，根据有关部门统计，我国每年的行政纠纷约有400万～600万件，而全国法院年均受理的一审行政案件数量仅有10万件左右，约占行政纠纷总量的3%，大量行政行为游离于司法审查之外，为行政权恣意滥用以及社会安全稳定留下隐患。大量的行政纠纷不能进入行政诉讼程序而流入信访渠道，导致信访案件越积越多，政府的维稳成本越来越高。

针对上述问题，新《行政诉讼法》将受案范围由“具体行政行为”扩大到“行政行为”。同时，将“规章授权的组织作出的行政行为”“行政合同”“侵犯人身权、财产权之外如知情权、公平竞争权、社会保障权等行政行为”纳入受案范围，受案范围比修改前明显扩大。其次，原告确定为行政相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，进一步扩大了原告资格。

2.附带审查规范性文件，完善审判体制机制，解决“审理难”问题

修改前，我国政府及其部门发布的“红头文件”在社会管理中发挥积极的重要作用，但其数量过多，越权制定或内容违法的问题时有发生，危害后果较行政行为更大，却未置于司法监督之下。此外，人民法院的人、财、物由地方政府保障，法院的审判工作受到地方公权力机关的干预影响，使得行政诉讼成为司法工作的“最短板”，严重影响人民法院公正行使行政审判权。

针对上述情况，新《行政诉讼法》规定法院在审理行政案件时，对规范性文件违法的情况作出认定，并建议制定机关修改或者废止，有效地加强了对红头文件的司法监督。同时，明确提级管辖、跨行政区划管辖和集中管辖等制度，去司法地方化，减少地方公权力机关对行政诉讼的干扰，对行政诉讼案件进行实质审理，加强对地方政府的监督。

3.完善执行制度，解决“执行难”问题

新法修改前，有些干部存在“行政权高于司法权”的观念，没有从分工与制约的角度理解司法权与行政权的关系，导致行政机关不尊重法院的裁判，败诉后拒不履行判决。同时，行政诉讼法规定对行政机关每日处50元至100元罚款的措施，因处罚力度较轻，实践效果不佳，导致现实中行政机关不执行法院裁判的现象时有发生。

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新《行政诉讼法》规定，人民法院对于行政机关拒不履行法院裁判时，可以对行政负责人按日处50元至100元的罚款，将行政机关拒绝履行的情况予以公告。如果社会影响恶劣，可以对行政机关直接负责的主管人员和其他人员予以拘留，强化法院裁判对行政机关及其负责人的约束，加大了行政机关不执行人民法院裁判的成本。

新《行政诉讼法》实施取得明显成效

新《行政诉讼法》实施一年来，在解决行政纠纷，保障公民、法人及其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政方面取得了显著成效。

1.立案数量大幅提升，“立案难”问题得到有效缓解

新《行政诉讼法》实施后，因原告资格和受案范围的扩大，立案审查制度改为立案登记制度，各地行政诉讼案件普遍增加30%至70%，行政诉讼“立案难”问题得到了有效解决。据统计，2015年全国共受理行政诉讼案件14.5万余件，比2014年增长77%；北京市自2015年5月1日新法实施到2016年4月20日，共受理各类行政案件16281件，同比上升99%。行政诉讼案件数量增幅明显，很大程度上解决了“立案难”的问题，确保更多的行政行为得到司法监督。

2.跨区、集中审理效果显著，案件审查力度明显加大，诉讼程序简化、优化，行政机关败诉率有所提升，“审理难”问题得到有效解决

跨行政区划法院和集中审理制度，有力地避免了地方公权力机关的干预，司法地方化的弊端在行政诉讼中得到一定缓解。比如，随着北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院集中受理各类行政案件的试点深入推进，行政案件的审判质量有所提升，为各地人民法院独立公正审理案件提供了制度借鉴。其次，行政机关负责人出庭应诉制度，规范性文件附带审查制度，简易程序的适用，加大了对案件的审查力度，推动了法院对案件的实质性审查。据统计，2015年度浙江省一审判决行政机关败诉案件已达251件，占总案件数量的13%，若排除撤诉案件，败诉的比例已经达到28%。该比例与往年相比增幅较大。可见，行政案件“审理难”问题得到了有效解决，强化了司法监督作用。

新《行政诉讼法》对行政机关不执行法院裁判的相关规定，加大了对拒不履行法院裁判的行政机关及其相关人员的处罚力度，提升了行政案件裁判文书的权威和效力，确保人民法院的判决、裁定得到行政机关的有效执行，行政行为置于司法监督的基础上，及时得到修正，有效解决了“执行难”问题，修通保障公民权益的最后一公里路程。

4.推动行政机关依法行政，加快法治政府建设

新《行政诉讼法》扩大受案范围促使更多的行政案件能够通过行政复议和行政诉讼制度得以化解，将更多的行政行为纳入司法监督范围。同时，通过行政机关人员出庭制度、附带审查规范性文件制度促使行政机关工作人员特别是领导干部强化依法行政的理念，提高了各类行政行为的规范程度，也促使层级较高的行政机关适应在监督下工作，提升了被司法监督的自觉性，加快了我国法治政府的建设。

新《行政诉讼法》实施以来出现的问题及相应的对策

随着社会发展，实践活动不断创新，行政行为作为社会实践的一部分，也在不断创新。这将导致行政诉讼中不断形成新的司法需求、制度需求，出现行政诉讼制度问题也在所难免。在问题面前，我们应当以务实、审慎的态度，根据行政诉讼法的精神和原则，在实践中积极探索，积累经验，推动行政诉讼制度的完善。

1.新《行政诉讼法》实施后出现的问题

(1)诉权滥用问题突出，“案多人少”矛盾加剧。受案范围的扩大有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。但是，一些当事人对行政诉讼立案范围理解错误，自认为行政行为侵犯到个人权益都可以提起诉讼，对不符合起诉条件和不属于法院管辖的案件也坚持起诉，有人甚至利用立案登记门槛较低等机会，滥用诉权、一案多诉、恶意起诉，导致立案质量不高，加大了司法审判人员的压力。同时，由于新类型及疑难复杂案件不断涌入法院，历史遗留问题和敏感性事件、群体性诉讼相继进入诉讼程序，加大了行政案件的审理难度，进一步加剧了人民法院“案多人少”的矛盾。

(2)上诉率、申诉率居高不下，案件审结但纠纷未解决。新《行政诉讼法》实施一年以来，人民法院加大了行政纠纷的审查力度，但是部分原告对法院判决缺乏理性认识，不能理性对待法院的裁决，大量案件上诉到上级法院，甚至二审裁判生效后仍不满判决结果，导致案件审结后纠纷未解决，未达到行政诉讼首先解决纠纷的目的。

(3)作出行政行为的机关和复议机关人员应诉负担大，复议机关举证责任不明。大量行政诉讼案件的涌现，导致作出行政行为的行政机关负责人和工作人员出庭应诉压力加大。同时，原告对于部分行政机关负责人无法出庭的情况不予理解，片面要求行政机关必须出庭导致行政机关负责人疲于应对。其次，因行政机关负责人出庭应诉规范未制定，对出庭负责人范围、责任、义务规定不清，不利于出庭应诉。最后，大量行政纠纷均经复议机关复议，如果行政相对人对于复议机关的复议决定不服，往往会选择向法院起诉，导致将复议机关列为被告的案件大增，复议机关应诉的压力激增。同时，因对复议机关的举证责任未进行明确规定，不利于复议机关接受司法监督。

(4)附带审查规范性文件不到位，导致附带审查效果不显著。新《行政诉讼法》明确规定可以对规范性文件进行附带审查，但是经过一年的实施，发现对规范性文件附带审查的力度不够。如对规范性文件只进行内容合法性审查，对极不合理、明显不当的文件置之不理；对制定机关是否有权限制定相应的规范及制定规范的程序是否合法未列入审查范围；审查过程中，不听取相关人员及相应领域专业人士的意见，审理结果没有代表性。

2.应对新行政诉讼实施以来出现问题的对策

(1)正确理解立案登记制，处理好扩大受案范围与防止滥诉的关系。首先，我们应当认清立案质量不高等问题只是阶段性问题，是保障公民权益的必然结果。其次，人民法院实施立案登记制度的同时应当做好立案登记的审查，将不应当进入行政诉讼环节的案件化解在行政诉讼门外。最后，对于当下出现的诉权滥用、恶意诉讼问题，最高人民法院应当汇总全国出现的问题，总结经验，尽快出台新的司法解释，在确保当事人诉权的同时，有效防止滥诉、恶意诉讼问题。同时，司法机关应当联合宣传部门加大对行政诉讼受案范围的宣传，向公民解读新法对受案范围的规定，让公民知晓典型诉权滥用案例，提高公民、法人及其他组织对受案范围的理性认识。

(2)最高人民法院发挥积极指导作用，通过司法解释和指导案例提高审理能力。最高人民法院作为全国法院的指导机关，应当加强行政审判指导，对于行政纠纷中出现的新类型案件、下级法院请示的案件，以“解释”、“规定”、“批复”和“决定”作出指导，规范审判标准，加强最高法院的审判指导作用，确保下级法院审理案件有相应依据，判决、裁定更有公信力。

(3)结合司法体制改革，推行行政诉讼跨区、集中管理。党的十八届三中全会提出，深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。新《行政诉讼法》实施要紧密和司法体制改革相结合，进一步推行行政诉讼集中审理、跨行政区划审理制度，争取各地级市均建立集中管辖行政案件的法院，合理建立跨行政区划法院，有效解决行政审判体制不顺的问题。

(4)进一步强化行政诉讼的司法监督职能，促使行政机关依法行政。行政诉讼法的立法目的是解决纠纷、权益救济、司法监督。三者相互依存，通过解决行政纠纷，救济公民权益，促使依法行政。目前，行政诉讼的目的更多地体现在解决纠纷的低层次上，对司法监督职能的重视程度不够，导致行政机关依法行政的意识达不到理想状态，不能从根源上解决行政案件激增的现状。因此，人民法院应加大司法建议的力度，对行政机关常发、多发的行政违法行为，以司法建议的形式反馈给行政机关，要求行政机关定期整改，促使行政机关依法行政，尽快建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

(5)处理好依法裁判与协调和解的关系，探索除诉讼外的多元争议化解机制。面对大量行政纠纷流入诉讼领域，给审判机关带来压力的同时，纠纷解决的效果却不尽如人意，不利于社会的和谐和稳定。当前，我国行政纠纷解决机制存在形式主义，更多地依靠诉讼解决纠纷，未充分调动协商和解在纠纷解决中的优势，导致纠纷不能实质消除。因此，纠纷解决应进一步加大协调和解的力度，促进案件相对人和行政机关相互理解，拉近法院、政府和公民之间的距离，营造和谐、共赢的社会氛围。

新《行政诉讼法》实施一年来，在保障人民法院依法独立行使审判权，保障公民、法人以及其他组织的合法权益方面取得了显著的成效。有效解决了之前行政诉讼案件“立案难、审判难、执行难”问题，推进了法治政府建设，拉近了政府和公民的距离。同时，行政诉讼中出现的诉权滥用、案结纠纷未结等问题是难免、暂时的，相信通过规范程序，细化制度，寻找对策，不断完善行政诉讼制度，一定能将新《行政诉讼法》的积极作用发挥到最大。

（作者单位：北京市东城区人民检察院）