唤醒沉睡的土地

傅白水

以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革试点将全面深入

土地是财富之母，与其他事项被无数次地挖掘和持续改革不同，农村土地至今还是一块沉睡的金矿。欠发达地区的重庆实施地票制度改革，以及市场经济发展较为充分的浙江推进“三权到人（户）、权跟人（户）走”的农村产权改革，都有助于推进中央“三块地”改革落地，推动农村土地大规模社会化经营，加速城市化进程，最终实现城乡一体化、城乡双向自由流动。

重庆的“地票”

2008年，根据中央批示，重庆成立农村土地交易所，启动了地票交易试点。所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦和土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，用以增加相同数量的城镇建设用地。比如重庆一些废弃的远郊乡镇企业用地，就能通过复垦获得“地票”，然后再拿到主城区“兑现”。地票制度把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域，从而使“不动产”变成了一种“虚拟动产”，用市场之手把城乡之间连接起来，实现了农村、城市、企业等多方共赢。

重庆地票制度实施6年来，累计交易地票15.26万亩，成交额为307.59亿元，成交均价稳定在20万元/亩左右。重庆农村闲置建设用地复垦后，95%以上面积可转变为耕地，而地票使用所占耕地仅为63%左右，地票落地后平均可“节余”32%的耕地，使得重庆在城镇化推进过程中，耕地数量不降反增。

同时，地票制度打通了城乡建设用地市场化配置的渠道，开辟了反哺“三农”的新渠道。如复垦宅基地生成的地票，扣除必要成本后，价款按15： 85的比例分配给集体经济组织和农户。重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得10万元左右的净收益。复垦形成的耕地归集体所有，仍交由农民耕种，每年也有上千元的收成。此外，地票作为有价证券，还可用作融资质押物，并为农房贷款的资产抵押评估提供现实参照系。截至目前，重庆办理农村集体建设用地复垦项目收益权质押贷款118.79亿元，4年增长了20多倍。

地票制度改革还推动了农业转移人口融入城市。近年来，重庆累计有409万农民转户进城，其中相当一部分人自愿提出退出宅基地，这成为地票的重要来源。农民每户10万元左右的地票收益，有助于进城农民解决养老、住房、医疗、子女教育及家具购置等问题。

浙江的“权跟人（户）走”

相比于欠发达的重庆的地票制度改革，经济发达的浙江走的是老一套改革之路，在全国率先完成农村集体经济股权等系列“确权到人（户）、权跟人（户）走”的农村集体产权制度改革。据浙江有关部门统计，截至2015年底，浙江在全国率先全面完成农村集体资产确权，全面完成农村集体经济股份制改革，全省29400多个村社的3500多万农民当上了股东。同时，宅基地确权登记颁证率达90%以上，农村土地承包经营权确权登记颁证试点顺利进行，并将全面推开。

通过股改，浙江村集体资产所有权量化到个人，建立了“确权到人（户）、权跟人（户）走”的农村集体产权制度体系。土地确权到人（户），则让全省耕地承包经营权流转不断提速。宅基地和林地确权颁证，盘活沉睡已久的资产，实现抵押、转让。村民可用各种权证从银行贷款用于生产。

集体经济股改，让农民变股东，有利于强化监督、保值增值、拓宽增收渠道，也让农村居民尝到了村集体经济发展壮大的甜头。如杭州市江干区四季青街道三叉社区股改后，每位居民的股份都得以确定，仅2014年，这个社区的经营性收入就有2.5亿元，分红1.1亿元，每个股东人均分红就达13万元。

股改固化了村民在村集体经济中的产权，实现了“权跟人（户）走”，这样，能使农民进城没有后顾之忧，让有条件的农民放心进城，大胆迁移户籍，有利于加快城市化进程。

为新一轮土改“探路”

十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，这是新一轮土改的目标和方向。2016年中央农村工作会议确定，农村“土改”重点就是全面深入推进“三块地”改革试点。即以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革试点将全面深入。

无论是重庆的地票制度改革，还是浙江“三权到人（户）、权跟人（户）走”农村产权改革，都为“三块地”试点改革夯实了基础。如浙江在全面赋予农民对集体资产股份占有权、收益权基础上，正在积极探索股权继承、有偿退出和抵押担保等权能试点。浙江省已在80个市、县（市、区）搭建农村产权流转交易平台。早在2015年6月，作为全国33个试点县（市，区）之一的德清县就顺利推进新一轮土改试点，改革方向是农村集体经营性建设用地入市。9月，德清县一家城建公司（出让方）与德清县某酒店（承受方），签订了全国首宗《农村集体经营性建设用地使用权出让合同》，这标志着全国33个试点县首宗农村集体经营性建设用地在浙江德清成功入市。

而重庆的地票制度改革实质上打通了城乡建设用地市场化配置的渠道，使得农村闲置建设用地顺利入市。不同的是，作为欠发达地区的重庆，其改革是通过指标跨区域、远距离置换，把偏远地区闲置的农村建设用地通过用地指标转化，置换到用地紧张的中心城市，增加城市用地。而作为经济发达地区的浙江，由于全省农村都较为富裕，各地发展都较为均衡，且交通非常发达，无需像重庆那样开展跨地区、远距离指标交易，完全能做到面对面的实物交易。

虽然一个实施的是指标交易，一个实施的是实物交易，但无疑二者都成为中国新一轮土改先行者，都能盘活农村土地，增加农民收入，促进农村居民融入城市，推进城市化进程。

新一轮土改是经济再腾飞的一大引擎

土地是财富之母，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革事关经济社会发展全局。可以说，农村土地是中国亟需通过深入改革来唤醒的沉睡的金矿，如能有序平稳开掘这座金矿，将成为中国经济新一轮发展的巨大原动力。

当前，中国经济发展进入新常态，改革进入深水区。如何在经济下行压力下托住经济，实现稳步增长，无疑是当下最大的课题。

30多年前，中国改革发展的起点和动力来自农村改革。而时至今日，打破当前发展僵局的金钥匙还在农村，其核心还是土地。随着农村及农民各项涉及土地的权利得以确立，并能一步一步有序自由交易流动，一方面将会极大地促进农民财富增长，提升其消费能力；另一方面，会让农民彻底解决后顾之后，消除对土地的人身依附，真正让农民进城，融入中国城市化进程，并且能利用其土地产生的财富在城市置业或租房，扎根于城市。

从短期看，这将有效化解城市当前高企的房地产库存；从长远看，持续不断的人口净流入，将有效促进中国城市化持续平稳前行。而随着条件的成熟，未来还可以进一步放开土地市场，在不改变农村土地性质的前提下，让城市中产者等有钱人、有产者，到农村购买土地使用权。这可以进一步盘活农村土地，提高农村土地大规模社会化生产能力，最终真正实现城乡一体化以及城乡双向自由流动。当然，这需要坚定的决心、极大的智慧和高超的技巧，需要一步一步探索，一批一批试点，一段一段改革，由点到面稳妥推进。

（作者为区域经济研究青年学者）