推进法治中国建设

魏燕妮

反腐败既要狠下决心，也要把握政策，做到惩办与治病救人相结合；准字当头，认定事实，符合真相。这样，反腐败才能取得最大的政治效果和社会效果

2016年是“十三五”规划的开局之年，也是全面推进依法治国纵深发展的一年。《中国经济报告》记者日前就法治中国建设的相关问题专访了著名法学家、中国政法大学终身教授陈光中先生。

怎样处理好党的领导和立法机关的关系

中国经济报告：2016年的“两会”即将召开，你认为，在依法治国背景下，应当怎样处理好执政党的领导和国家立法机关的关系？

陈光中：社会主义法治必须坚持党的领导，但是党领导制定法律，不等于党的决定就是法律。前者是党的意志，后者是国家的意志。全国人大及其常委会应当根据党中央的决定，适时地制定和修改法律以体现党的主张，党的主张通过立法程序法律化，才能让全国各级组织和全国公民遵守奉行。例如十八届五中全会决定，计划生育政策改为一对夫妇可以生育两个孩子，人大常委会于2015年12月27日修改了《人口与计划生育法》，其第18条规定：“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”这样就能从法律层面保障党的政策的实施。实行全面二孩政策符合世界人口发展趋势，西方国家大多都鼓励生育，中国目前老龄化的比例也越来越高，造成一对夫妇赡养四个老人的状况较多，这种现状不能持续下去。所以，全面二孩政策的出台和《人口与计划生育法》的修订是大势所趋。

党对立法具有领导权的同时，也要让立法部门有立法的主动权。具体来说，日常的立法工作应当由人大及其常委会独立进行，但为保障党对立法的坚强领导作用，一是宪法的制定和修改由党中央提出建议；二是立法规划应当报党中央审查批准；三是立法中事关大局的问题要报党中央讨论决定。总之，党只能管大政方针，不能管得太多、太细。

法治与民主结合，保障人民权益

中国经济报告：中国应该如何着力推动依法治国方略的实施？换言之，如何建设法治中国？

陈光中：党的十八大以来，提出了依法治国、完善社会主义法律体系、建设社会主义法治国家的总目标。全面推进依法治国，一个关键问题是必须同民主相结合，而不能单纯讲法治。邓小平说：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”法治是为人民服务的，体现人民当家作主的品质，当代法治要将民主法制化。法治以民主为灵魂，民主以法治为保障。归根结底，法治是为人民的主体地位服务的。

古代的法家也讲法治，但目的是为君主专制服务。当代法治要以民主为前提，是为了保障人民的权利和利益，包括人民的言论自由权。对于各种言论要有包容性，既要强调主旋律，也要允许其他声音的存在。在不触犯法律底线的前提下，应当充分保障言论自由，这是宪法赋予公民的权利。当今网络时代，信息沟通时间短、速度快，地球成为地球村，我们必须要承认社会的多层性、文化的多元性，面对现实，理性对待不同意见。只有这样，我们才能做到理论自信、制度自信、道路自信。自信就不怕挑战，不怕风吹雨打，这样才能在关键时刻立于不败之地。何况人民是国家的主人，人民若没有言论自由，怎么能算真正的主人？

法治为经济创造良好环境

中国经济报告：经济建设需要法治建设的保障。在中国经济下行压力不断加大的背景下，你认为，应该如何处理好经济建设与法治建设的关系？

陈光中：经济社会是一种市场经济，市场经济就要遵循市场规律，市场规律就要把参与市场经济的主体，如工厂、商店、公司等的积极性充分调动起来，使他们能够创造性地开展经济建设，这就必然要求法治保障。法治能够规范各行各业的主体怎么进行经济运作，从注册登记成为合法的经济主体开始，主体的具体运作都要遵循各种法律规范。也就是说，法律规定了人们的权利是什么，义务是什么，大家可以做什么，不可以做什么。在法律规范的框架之内，经济主体的权利得到充分保障，不允许任何公权力侵犯私权利。这样让公司企业感觉到自己的权利是有保障的，义务是明确的，他们才会有经营安全感。我们应该给每个企业以安全感和独立的经营权，这样他们才能施展创新才能。

事实证明，企业的安全感越强，创新空间就越大。增强企业的安全感，就要减少行政干预，慎用惩罚手段。企业如果确实存在违法行为，当然应当进行处罚，如果涉及犯罪也应当追究刑事责任。但是，对有些并非犯罪、或者是犯罪界限不清的企业，如果进行刑事惩罚，会使企业感觉没有安全感。这不仅仅会造成一个企业的损失，其他的企业看到，物伤其类，也会心感不安，将会导致资金外流到环境好的国家。候鸟选择湿地栖息，企业也要选择合适的地方投资。可见法治越健全，合法权益越有保障，就越能为经济发展和防止GDP下滑提供良好的环境保障。

造成经济下滑的原因是多方面的，包括历史遗留下来的因素。过去，中国GDP保持了长期的两位数高速增长，已经将发展的能力有所透支。2008年经济危机时期4万亿投资存在一定的浪费，造成内需空间窄化。这些问题后来逐渐暴露，值得我们认真反思。从法治方面来说，应当不断完善法律，来保障中国经济持续稳步发展。

强化“人民陪审员制度”

中国经济报告：人民陪审员制度是中国结合国情吸收和借鉴国外的陪审制度而建立起来的。在强化人民陪审员制度方面，你有什么建议？

陈光中：人民群众参加、监督司法是法治发展的必然趋势，也是民主的表现。十八届四中全会《决定》已经提出要改革完善人民陪审员制度，目前正在探索。其主要内容如下。

第一，扩大人民陪审范围。在过去，越是重大案件人民越不能参加陪审，现在是死刑案件以外的案件尽量让人民陪审员参加。死刑案件不让参加，因为涉及到判死刑人数的保密问题。我认为，就今后的发展方向来说，死刑案件的禁区也要打破，死刑案件也应该允许人民陪审。除了涉及国家保密的案件不适合陪审以外，包括死刑案件在内，都可以实行陪审。

第二，降低人民陪审员的文化水平要求。过去我们要求人民陪审员要有大专文化水平并具有一定法律知识。但是西方没有这方面的规定，只是要求陪审员从普通老百姓角度来分析判断案情，而不要求从法律专业角度来评判。中国陪审员的文化水平条件目前有所改变，从大专改为高中，也不要求有法律知识，这有利于广泛吸收人民群众参加陪审。

第三，探索陪审员逐步过渡到只就证据事实问题进行判断，而不参与适用法律的合议裁判。这是吸取和借鉴了西方国家的陪审团制度。

将人民监督员制度法律化

中国经济报告：人民监督员制度对于拓宽人民群众有序参与司法的渠道方面有着什么重要作用？应当如何加强？

陈光中：对人民监督员，没有法律规定，只有最高人民检察院的有关规定。所以与人民陪审员相比，人民监督员的法治性比较弱。人民监督员的权利比陪审员要少，这是因为检察机关本身是检察长垂直领导的体制，限制了人民监督权利的扩展空间。法院合议庭在法院内部基本上是独立的，法院上下级不是领导关系，是监督关系。所以，陪审员比人民监督员权利大，有一定决定权。

但是，我还是非常支持发展中国的人民监督员制度，因为这个制度是中国的独创，体现人民直接参加监督检察机关。四中全会《决定》充分肯定了人民监督员制度。此项制度改革的方向是，首先应当使人民监督员的监督分量进一步加重，检察工作中比较重要的环节要让人民监督员参加。其次，加强人民监督员制度最关键的一步是要将人民监督员法制化，应当将人民监督员列入《人民检察组织法》和《刑事诉讼法》。

劳教废除后，如何处罚一般违法行为

中国经济报告：中国已经废止存在了50多年的劳动教养制度。你认为，废止劳教制度有什么重要意义？劳教废止后，法律应该如何填补一般违法与犯罪之间的区域？

陈光中：劳动教养制度虽然在一定历史阶段发挥了维持治安的作用，但毕竟不符合民主法治发展的要求，因此，废除是必然的。我认为，废除劳动教养制度以后，没有必要创制某个新制度来加以弥补。因为劳动教养制度废除后，大部分行为可以改为根据治安管理处罚法来惩罚，只需要对该法进行一些小修改即可。这样也不会关得很长时间，以前劳教一般要1-4年，治安处罚不超过半个月，合并处罚不超过20天。就目前的情况来看，中国取消劳教制度并没有发现社会治安受到多大影响。

因此，国家不用另立制度，而只需对刑法做个别的修改。刑法修正案9在个别问题上已经弥补劳动教养制度废除的空间了，例如盗窃罪的立案标准原规定是一次不超过1000元，多次小量盗窃的则处以劳动教奍，现在刑法修改为多次盗窃小数额财物的也构成犯罪。可见，不需要机械搬用外国做法搞“保安处分”之类的新法律制度。

强化法援制度，确保被告人的辩护权

中国经济报告：完善法律援助制度对于法治中国建设有什么重要作用？应该从哪些方面推进？死刑复核被明确列入法律援助范围，有什么积极意义？

陈光中：发展法律援助事业是司法改革中的一个重大进步，中共中央办公厅、国务院办公厅共同发布文件，有关部门正进一步落实。我认为，死刑关乎生命的剥夺，必须加强辩护，对于死刑复核案件的法律援助应该解决两个问题：一是死刑复核的案件必须有法律援助。以前死刑复核案件律师可以参加，但是没有要求法律援助，现在明确规定法律援助，那律师就必须参加了。二是应当要求有经验的律师参加死刑复核。目前中国已经明确死刑复核案件都要搞法律援助，但是，参与律师的条件没有明确规定。因为死刑案件重大，保障辩护质量很重要，应当规定，律师至少从业5年以上才能当死刑复核案件的法援律师。

目前，中国对死刑和无期徒刑实行法律援助，我认为应进一步扩展到无期徒刑以下。事实上，判20年、15年、10年也是重罪，包括：抢劫、放火、盗窃等，其中很多被告人收入很低，大部分都请不起律师，这就造成中国刑事法律案件中有辩护律师的比例仅为20%-30%，也就是说，100个案件中有律师参加的只占四分之一左右，大部分案件没有律师参加，这样对人权保障很不利。我认为，应该把法律援助的范围至少从无期徒刑扩大到重罪，即先扩大到可能判10年徒刑以上的案件。如有可能进一步扩大到5年或3年。

反腐败须准字当头，加强程序正义

中国经济报告：中央目前在大力反腐，你如何看待中国强化反腐败案件的惩治？从反腐败案件中可发现哪些问题？

陈光中：铁腕反腐是十八大以来，党中央大得人心的重大举措，中国确实已经到了不反不得了的地步。反腐败成绩辉煌，但也要防止出现失误。在打老虎方面问题不大。由于老虎地位高、数额大，办理这类案件证据比较扎实，一般不会搞错。而拍苍蝇情况有所不同，有的基层案件，官不大，数额也不多，处理不好容易出问题。

首先，在案件的前期司法调查阶段，存在搞刑讯逼供、特别是疲劳讯问等变相刑讯的可能，收集的言词证据不太真实。因为腐败案件与一般案件不同，手法比较隐蔽，客观证据难以取得，造成了取证难——往往是行贿人揭发，收贿人不承认，又要加强打击力度。因此，办案人员很容易采取刑讯逼供等方法非法取证。其次，在检察院的侦查、审查起诉阶段，由于受外部协调的影响，检察院对事实证据的收集审查难以完全独立运作，把关不严。再次，在案件的审判阶段，反腐败案件与普通案件相比，程序不够规范，污点证人（行贿人）一般不出庭，被告人、出庭证人往往翻供翻证，经不起对质，所以法院不让证人出庭。

十八届四中全会要求要以审判为中心，庭审起决定性作用，要对质在法庭、辩论在法庭、法官心证形成在法庭。但是，基层的行贿案件中绝大多数证人是不出庭的，即便翻供也照样判。因此，要杜绝拍苍蝇的个别案件经不起法律、社会检验的情况发生。反腐败非常必要，必须深入持久下去，但也要防止出偏差。努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义同样适用于反腐案件。反腐案件也要避免发生冤假错案。

总之，反腐败既要狠下决心，也要把握政策，做到惩办与治病救人相结合，准字当头、认定事实、符合真相。这样，反腐败才能取得最大的政治效果和社会效果。