“十三五”规划的新理念和新部署

许正中

“十三五”期间，中国将在发展的速度、结构、方式等多方面发生变化，推动经济社会实现双重转型升级

“十三五”与以往五年规划的最大不同点在于，它既是中国实现全面建成小康社会目标的“冲刺”关键期，又是拉开全面综合改革新纪元帷幕的新起点。

“十三五”规划根植于国际国内发展的新常态新特点

当前全球经济一体化进入了以“云物大智”（云计算、物联网、大数据、智能化）为支撑的人人自由组合的3.0版阶段。面对风云变化和矛盾交错发展的国际形势，中国不只是面临难得的发展机遇，同时也面临众多严峻的挑战。所以，中国必须科学把握目前的国际形势发展趋势和特点，这关系到中国的前途和命运，关系到中国经济能否持续健康发展。

1.国家发展面临多元复合转型。中国正处于一个从传统社会向现代社会快速转型的战略机遇期，也是中华文明五千年突变精进关键时期。多元复合转型的社会特征为国家的各方面建设提供了重要的战略背景，这种转型的社会特征体现在以下八个方面。

第一，乡村社会向城市社会快速转型。在乡村向城市化快速转型过程中，必须迅速构建传统的人口红利转向高效人力资源，最后实现人力资本现代化的科学路径。最终，通过土地集约利用、厚植人力资本、TOD交通互联、经济结构优化，打造真正意义上的现代化城市，提升中国的区域结构竞争力。

第二，市场经济适应期转轨进入市场经济完善期。一方面政府有步骤地退出市场作用领域，只提供必要的公共产品和公共服务，以保证市场秩序的稳定、有序。另一方面，市场的主体地位不断强化，凡是市场自身能做好的事情交由市场自身完成。

第三，技术更迭加速。面临信息化社会的巨大冲击，大数据成为国家、地区、企业的重要资产和核心竞争力，平台思维和整合博弈彻底变革传统产业模式，直线型产业链演变为环状产业链，产业之间的跨界融合与创新推动了新想法、新技术、新产品、新模式、新业态的快速迭加出现。

第四，社会由立体科层结构向扁平交互网联结构转型。全球化和知识化的发展意味着对高效和创新要求的提升。高效需要减少繁文缛节的过度限制，创新更易于在宽松、民主的环境中产生。传统组织扁平化、交互网联化，引致社会角色、社会地位及地位形成、社会规则发生变革。

第五，开放外拓社会寻求再次开发。信息技术的快速发展，打通了传统意义的国界，数据、信息、知识经过信息媒介手段，在国际社会快速流通。蝴蝶效应的威力愈加巨大，全球经济一体化已由美好愿景逐渐成为现实。在新生态下，如何把握开放外拓的发展路径，明确内涵与外延，是一个重要课题。

第六，由产业追随向产业创新转型。在现代知识经济社会中，要增强国家竞争力，只有依靠技术开发、科技兴国，积极参与技术全球化。中国应牢牢抓住互联网经济快速发展的机遇，将互联网产业做成世界引领性产业。

第七，线性经济向循环经济转型。知识经济背景下，走新型工业化道路是在发展中解决环境问题的一条根本途径。实现新型工业化就必须发展循环经济，这是以地球有限的资源支撑日益增长的人类社会发展需求的必然选择。新技术的不断涌现完全可以支撑人类的绿色可持续发展。

第八，由传统闭环因循文化向现代创新开放精进文化转型。面对全球化、知识化的调整，中国正着眼于提升国力，积极参与竞争。

2.“云物大智”时代催生新经济发展方式。信息技术、生物技术、纳米技术和认知科学使得科技和产业的发展呈现出非线性突破、爆炸式发展的新特征。这其中，信息技术又是基础，其核心“云物大智”直接引爆了新的经济发展方式，它正在并将彻底改变知识的获取、传承、积累和创造方式，并推动着生活方式、工作方式、组织方式与社会形态的深刻变革，公共治理的形态也相应地发生转变。价值流和信息流的聚合形态使得国与国之间的物理疆界形同虚设，原来常用的竞争方式和生活模式将退出历史舞台或日渐式微。旧有世界格局迅速被打破，新的世界秩序远未形成，各国都面临着新的战略定位。

“云物大智”时代对国家发展的挑战是多方面的。网络化的治理结构极大地改变了决策形式和决策过程。权力分散化带来了多中心格局，权力均等化趋势正在催生多层级自主性；垂直的集中决策已不足以应对人们之间的水平互动，单纯的命令开始让位于决策的商议过程。

信息网络的兴起悄然摧毁了人们之间许多固有的疆界，全球化发展又进一步解除了许多原有壁垒，这意味着一个跨疆界时代的到来。当今世界的景象是：市场跨疆界运行、经济跨疆界发展、社会跨疆界合作、文化跨疆界传播。于是，公共治理需要在跨疆界的交错延伸中不断解决差异性问题，应对矛盾冲突的新综合，实现在混沌边缘的共生进化。

3.国家能力建设建立在八个维度之上。现今国家的能力建设越来越建立在经济、科技、军事、货币、地缘、外交、制度和文化八个维度上，而且这八个维度都被赋予了新的功能和要素。

经济实力已经跃升为国家能力的第一表现力。经济实力已经不仅仅是进出口、消费和投资所决定的规模经济，还要由技术、技能和创意所决定的一个国家产业的升级速度、职业的替代速度和创意的衍生速度所表现。经济利益是国家发展最活跃的动力，科技作为人类进步的最革命因素和第一生产力势必在其中继续发挥不可替代的作用。科技作为人类社会唯一线性精进的牵引性力量，在不断催生着新思想、诞生着新方法、孵化着新产业；在未来世界，科技还会继续充当经济社会发展的主导性动力“引擎”，也必然成为国与国之间竞争的阵地之一。

货币成为国家能力建设不可或缺的重要工具和手段。美国前国务卿基辛格说过一句话：谁掌握了货币发行权，谁就掌握了全世界。美元作为国际货币后，攫取大量的铸币税收益。如果实现人民币国际化，不仅可为中国在未来国际货币体系改革中获得更多话语权，而且还将有利于中国保持经济政策的独立性和国内经济的稳定，同时也有利于从根本上解决外汇储备的安全问题。

外交也面临有史以来最大的认知挑战。国际事务和国内事务之间的界限日益模糊，无论大国还是小国，都需要小心翼翼地谨慎冷静估计自身实力，寻求自身国家利益动态平衡，尽可能用一个领域的合作去化解另一个领域的冲突。地缘既是战略缓冲区，更是贸易和投资合作的主要伙伴。中国周边正发生深刻而持续的演变，如何超越传统，构建各种类型的网联周边国家的桥头堡，建设大地缘政治新格局，向外延伸国内影响力和向内吸附海外利益，是必须解决好的重大现实课题。

文化成为重要的创意产业、国际资源的黏合剂、国家认同的耦合器、国家施展软实力和巧实力的利器，是国家核心竞争力的重要组成部分，在很大程度上影响着国家的发展。文化已经和技术创新、产业创新融合一道成为提升国家综合竞争力的关键要素。当今世界是一个技术进步、产业创新、社会平稳协同正向演进都需要制度支持的时代。美国通过联合国、世界银行、国际货币基金组织等机构推动国际规则的创新并施展其话语权，一方面维持其霸权地位，另一方面每年攫取超万亿美元的经济利益。

以五大理念推动经济社会转型升级

“十三五”规划是实现第一个百年目标的最后一个五年规划。在这次规划中提出了创新、协调、绿色、开放和共享的五大发展理念。在这些五位一体新发展理念的指导下，中国将在发展的速度、结构、方式等多方面发生变化；中国经济也将进入2.0版的新纪元；在发展领域，布局更加清晰，强调重点突破。

1.供给侧改革重在构建社会普遍服务体系。全面小康需要坚实而全面的社会保障。未来五年，完成各项民生指标压力不小，实现广大人民群众的期盼任务不轻，要将民生指标逐项分解细化，采取强力措施一项项落实。

当今中国现代化进程不断加速，需要在吸纳全人类智慧的基础上设计一套新的社会政策体系，以迅速突破在后发国家持续几千年的“乡土文明”自锁和互锁陷阱。因此，中国同样需要有一个具有“万向节”性质的战略政策平台，将各项政策予以系统集成，实现中国的现代化转型。构建社会普遍服务体系无疑是一种有益的尝试。

社会普遍服务体系的主要功能在于为社会的全面进步提供安全底线。它能有效避免出现社会群体间的对立、地区间的失衡、思维和道德伦理的割裂以及现代化进程的断裂。从功能上来说，普遍服务体系至少在人文社会普遍服务、产业社会普遍服务和信息知识社会普遍服务三个子系统上为提升国家竞争力提供保障。

人文社会普遍服务体系主要解决民生问题。保持社会发展的公平、公正与均衡稳定，保障国家发展的动力及持续竞争力，防止群体间、区域间和人的内在心理出现失衡与断裂。保护失地农民、进入城市的农民工、城市中的下岗失业者等弱势群体，避免他们处于社会的边缘，使社会各阶层共享现代化的成果，避开现代化进程中的“拉美陷阱”。

产业社会普遍服务体系主要解决产业文明共享、创业生态培育、产业创新和企业价值导向等问题。解决中国富裕后如何强大的问题，防范出现既定技术文化条件下商业模式的简单复制，固化原有社会结构和文化，缺乏技术创新动力和社会动态升级能力，避免陷入社会自锁和静态社会的“西班牙幻影”中。

信息知识社会普遍服务体系主要保障社会发展所需信息和知识的不断积累，为迎接知识经济的到来、快速实现工业经济向知识经济的转化，为更加注重经济增长的质量和效率，注重依附于知识和信息的技术创新做准备。这就要求加快建设服务型政府，使政府的活动顺应市场规律，防止步入工业化阶段发展迅速、但是迟迟难以进入知识经济的“日韩困境”。

2.以经济社会双重转型为主线谋划落实各项改革措施。“十三五”时期，将以经济社会双重转型升级为主线。当今的中国，经济发展和社会转型都是“硬道理”。“十三五”规划即便设立经济增长目标，更大程度上也主要是一个参考性的指标。在当前这个转型和走向新常态阶段，经济增长质量更为重要。也就是说，经济增长的方式应当更多依靠内需驱动，依靠创新驱动，而不能继续过于依赖投资驱动。“两个翻番”目标是以“转变经济发展方式取得重大进展，发展平衡性、协调性、可持续性明显增强”为前提的。这意味着，“行稳致远”是“十三五”战略规划的核心预期，其关键在于政府自身的改革。政府体制改革方向，就是不与民争利，勇于放下行政权力，回归市场，在新技术新产业突破的风口上把握住时代的方向。也只有深化政府行政体制改革，才能将信息网络技术变成带动中国新经济形态的新动力，避免进入“中等收入陷阱”“塔西陀陷阱”“西班牙幻影”。

从“十三五”开始，中国将以经济社会双重转型升级为主线，重在夯实社会转型的基础，推动供给侧改革，构建社会普遍服务体系，保障政府提供的公共服务的均等性、可获得性、全覆盖性、公正性和可持续性；不断提升产业替代度、职业替代度、社会善治程度、社会流动和融合度、社会开放度和环境宜居度。

（作者为国家行政学院教授）