刍议地方债置换

韩晓峰　黄栋栋

被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，预计为地方每年节省利息2000亿元

据财政部统计，截至2014年末，全国地方政府债务余额15.4万亿元，90%以上通过非政府债券方式举借，平均成本10%左右。为切实减轻地方政府利息负担，将存量债务分门别类纳入全口径预算管理，2015年，经国务院批准，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金，逐步将存量债务置换为政府债券。该政策实施成效显著，各地反响普遍较好，但实际操作中也存在一些问题，应当引起关注。

问题

1.政策实施需多方协商一致，工作推进存在一定难度。置换债券政策实施，需要地方财政部门、存量债务债权人、债务人、有关主管部门等多方，在协商一致的基础上共同签订协议才能完成，存在一定的协调成本。一方面，由于置换债券利率较低，对当年到期债务，债权人缺乏置换动力。如，有的银行行动迟缓，地方政府与其当地分支机构协商时，始终得不到总行批复；有的银行直接出台债务展期政策，即将2015年到期政府债务展期10-20年，利率下调但仍高于地方政府同期置换债券利率，希望以较长年限吸引地方政府采纳展期高息政策，维持其贷款规模。另一方面，对当年未到期债务，地方政府亦不能“一厢情愿”地强迫债权人置换。

2.置换债券额度超当年到期债务，超额置换较难推进。2015年，财政部分3批向地方下达3.2万亿元置换债券额度，前两批已实现对2015年到期债务全覆盖。为防止债券资金在国库沉淀，地方政府在置换完2015年到期债务本金后，必须继续置换2015年底逾期债务本金或2016年及以后年度到期本金。实际上，2015年底逾期债务中，不少是因施工进度延迟导致无法按原约定时间支付工程款，而造成的“名义逾期”，此类账面逾期既不会罚息，也不会造成政府信用危机。2016年及以后年度到期债务利息较高，置换低息债券很难吸引债权人，只要地方政府财力较好、违约风险不大，债权人一般不愿意提前置换。

3.置换债券分配基于历史静态数据测算，无法据实及时调整。2014年末地方政府存量债务清理甄别后，债权债务关系的改变或债务性质的变化，都会导致存量债务体量变化。然而，2015年置换债券分配额度主要依据清理甄别后2014年末地方政府存量债务中2015年到期债务本金进行计算，测算数和实际数存在差异。如果硬性要求利用3-5年时间完成全部存量债务置换工作，将截至2014年12月31日锁定的静态债务纳入以后年度预算管理，不符合实际情况。

4.置换债券分类发行使用管理与债务统计存在差异。根据地方政府置换债券发行管理的要求，置换债券分为一般置换债券和专项置换债券，通过公开招标方式发行募得的一般置换债券资金必须用于偿还清理甄别后的一般债务，专项置换债券资金要用于偿还专项债务。但在实际中，经过清理甄别确定的债务，后期可能因偿债来源变化而转换类型，使用这部分置换债券资金存在“两难”问题：据实使用，就是置换债券资金混用，存在审计风险；如果不用，在目前债务管理系统操作中，这部分置换债券资金则因未按要求支出而趴在账上，形成账面“沉淀资金”。

5.置换债券亟需有效评估，预警未来风险。置换债券的前提是基于未来财力增长，即今后能有更多财力偿还展期债务。2015年发行的置换债券最长期限为10年，通过银行贷款等方式形成的债务被置换的政府债券，需要在2025年以前逐步偿还，债务本金总额并未减少。当前经济下行压力不断增大，今后年度财力增长能否满足置换债券到期还款要求仍是未知，因为缺乏对未来年度偿债结构、期限和规模情况的有效评估和预警。

建议

尽管置换债券政策在实施过程中存在一些操作层面的问题，但工作成效十分明显。各省在分配额度范围内，自主发行地方政府置换债券，将高息债务置换成为低息债务，将到期债务展期为未来债务，将以地方各级政府信用为担保上收为以省级政府信用为背书。截至2015年12月11日，全国已发行置换债券3.18万亿元，完成下达额度的99%；置换债券额度实现了对2015年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，预计为地方每年节省利息2000亿元。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在实施地方政府置换债券政策时，必须注重顶层设计与基层实践相结合、静态存量与动态调整相结合、短线延展与长效机制相结合，发挥置换债券政策的最大效用。

一要完善制度和办法。自2015年置换债券政策实施以来，国务院及相关部委仅在下达地方政府债券额度时提出具体要求，没有对置换债券的政策范围、资金管理、组织保障、监督追责机制、实施期限等进行系统梳理、规范布置。目前，财政部已下达2016年置换债券额度上限规模，置换债券政策还将继续实施，完善置换债券相关制度和办法是当务之急，必须明确要求、规范管理、压实责任，确保置换顺利开展。

二要注重协调推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门，不能单打独斗，必须形成合力，特别是牵头的财政部、中国人民银行、银监会等部门，要同频共振、协调推进、及时通气，指导帮助地方财政部门、存量债务债权人、债务人、有关主管部门等各方共同参与置换工作，打通政策落地的“最后一公里”。

三要科学动态调整。一方面，财政部、中国人民银行、银监会等相关部门要以2014年末清理甄别地方政府存量债务为底数，拿出具体可行的债务核销、转化等操作细则，及时消化无法置换的存量债务；另一方面，在开展债务审计时，相关部门要与审计部门加强沟通，深入分析研究置换债券混用问题的原因，统一标准，对症下药，区别对待。

四要夯实管理基础。进一步改进地方政府债务管理系统，增强债务统计的灵活性和可操作性。省级政府要合理安排债券发行时间，及时拨付债券资金，防止在国库长期沉淀。要高度重视置换债券后所形成债务的未来年度偿还情况，加强对偿债期限和偿债规模的研判，合理选择债券期限，注重做大财力，不让债务风险“滚雪球”。

五要加强考核问责。加强对地方政府置换债券资金使用情况的监督检查，依法依规严肃处理违规改变债券资金用途等行为，建立置换债券资金使用情况与新增债券分配额度挂钩机制。加强对置换债券资金使用、存量债务化解、债务限额控制情况的考核，作为对地方政府债务管理考核指标之一，纳入政绩考核和对地方党政领导干部政府债务管理责任的考核，确保债券资金使用安全有效、债务风险可防可控。

（作者单位分别为安徽省财政厅政府债务管理办公室，国务院发展研究中心资产管理办公室）