“十三五”环保路线图

吴舜泽

环保“十三五”规划的核心在于充分反映绿色发展的要求，处理好治标与治本的关系，加快构建绿色发展的内生机制

“十三五”既是实现环境质量总体改善的窗口期、转折期，也是负重前行的攻坚期。《国家生态环境保护“十三五”规划》目前已经形成初稿，并经2016年全国环境保护工作会议讨论。与以往的规划相比，环保“十三五”规划从边界到内容都有了较大的变化和调整。

环保新背景

目前中国多阶段、多领域、多类型的环境问题长期累积叠加，主要污染物排放接近或超过承载能力的状况短期内不会出现根本改变，环境质量差、区域分化明显、隐患多、风险高，与社会公众需求和期待差距较大。环境问题已成为全面建成小康社会的瓶颈和短板。近年来中国污染治理力度前所未有，进程加速推进，总体处于环境质量有所改善但问题交织的战略相持期，表现为以下四大特征。

1.容量超载。中国污染物排放逼近或者超过承载，这是对中国资源环境国情的重大判断。在长期粗放的发展模式下，随着快速工业化和城镇化，污染物排放增长快、总量大。另外，近年来因生态空间压缩破碎，气象、自然等因素导致承载能力总体下降。分子增加、分母减少导致的容量超载国情短期内不会根本扭转，生态环境系统的脆弱性、风险性相应明显加大。为应对硬约束，必须过容量“紧日子”。

2. 质量仍差。2015年，以PM2.5浓度50µg/m³（标志着“优质”）为标准，全国338个地级及以上城市中仅76个城市年均值达标。与发达国家标准相比，中国环境质量仍然很差，生态环境成为社会需求强烈的稀缺产品。为改变这种现状，理论上要明确提供生态产品属于发展内涵，生态产品具有产权与价值；实践上要主动适应随着经济社会发展水平提高，社会公众诉求明显提升的“新常态”。环境质量改善已经成为全面建设小康社会难度最大，但必须采取综合措施确保完成的任务。

3.稳中趋好。主要污染物减排成效明显，部分地区环境质量有所改善。全国优Ⅲ类水体由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V类水体由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水质改善力度非常大；酸雨面积恢复到20世纪90年代水平，空气质量改善初见成效。但环境改善的幅度与老百姓的需求仍有较大差距，甚至与感受存在反差。这有认知方式、方法上的问题，也有环境监测点位关注国家生态环境“大系统”与群众关注身边生活质量“小问题”之间“错位”的问题。

4. 区域分异。中国区域间工业化进程、资源能源消耗、环境禀赋、污染排放强度差异大，不同区域、流域和城市环境问题分化较大，质量改善步伐不可能“齐步走”、同步达标，全国960万平方公里不能靠一个“方程式”来解决，全国统一性的总量控制方略要更加服从、服务于差异化环境问题的解决，必须制定、实施更加精细化的环境管理政策。

未来，中国面临一系列艰巨挑战，但适应生态文明建设需求的体制机制正在建立，全面深化改革、全面依法治国、创新驱动等三大“红利”逐步释放。同时，污染物新增排放压力高位舒缓，全社会保护生态环境的合力逐步形成。我认为，“十三五”期间，机遇和挑战并存，机遇大于挑战，是充满希望、大有作为的战略机遇期，也是负重前行的关键期；既是实现环境质量总体改善的窗口期、转折期，也是攻坚期。

环保新目标

环保“十三五”规划确定的总体目标是：牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提高环境质量为核心，实施最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染防治三大战役，强化污染防治与生态保护联动协同，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，确保2020年生态环境质量总体改善。

为应对工业化城镇化发展、资源能源消耗、社会发展等新变化、新转折，需要从四个方面准确把握、深刻分析、辩证认识未来生态环境的目标。

1.国际对比。中国在较低经济发展水平下解决更为复杂的环境问题，经济水平、能源结构、产业结构与发达国家相比具有本质区别。中国能源结构中的“高煤”特征短期难以改变（煤占比长期维持在2/3左右），劣质煤、散烧煤影响大；而美国历史同期仅为19%，欧洲为30%。中国提出实行PM2.5控制的2012年，人均GDP约5400美元；而美国实行PM2.5控制的1996年，人均GDP为28000美元左右。因此，要正视因资源环境禀赋、能源结构、产业结构等不同而造成的环境改善历程的差异。

2.全面小康。全面建成小康社会的核心要求是环境质量改善。一方面，全面小康是底线型标准，非达标标准或全国总体评价标准，重点应在“兜底”、“补短板”。需要将问题控制在较低、社会能接受的水平，但实际上全国不少区域质量目标应高于此。另一方面，老百姓更关心的是环境改善结果而非过程。相对于大江大河，老百姓更关注身边环境问题，如小河小沟的黑臭水体防治、灰霾控制、饮用水安全等。因此，要响应群众呼声，将环境改善的视角和侧重点做相应调整，大小并重、增强针对性。

3.总体改善。相比于以往的定性表述，十八届五中全会提出的要实现“生态环境质量总体改善”目标，是指全国大尺度、大范围、多要素环境质量改善程度会有一个质变。从稳中趋好变为总体性改善，需要未来五年做出艰巨努力。特别是老百姓对环境质量改善的认可度要明显加大，需要建立信息公开和社会共治的环境治理新体系，并采取多重措施，实现重污染天气“降频削峰”，显著降低灰霾对年均浓度的“拉升”和公众心理的“冲击”。

4.质量核心。十八届五中全会首次提出将PM2.5等环境质量指标纳入约束性控制，这是一个重大信号。从过去十年单一的主要污染物排放总量约束，到“十三五”期间新增环境质量指标约束，标志着环境保护阶段和治理要求发生战略性转变。把环境质量作为约束性指标和环保工作的核心，既符合公众需求，也符合环保发展规律。在国际对比不乐观的情况下，要让公众认同全面小康和总体改善。必须在久久为功的同时，把握阶段性战略重点，在“十三五”期间打好若干彰显力度和成效的攻坚战，解决大气、水、土壤三大领域若干“刺儿头”性质的问题。

环保新变化

环保“十三五”规划的核心在于，要充分反映绿色发展的要求，处理好治标与治本的关系，全过程促进绿色发展，厚植绿色发展动力，加快构建绿色发展的内生机制。基于此，《规划》着力强化环境宏观政策调控，坚持预防优先，突出前端引导，将环境预防体系做成“硬措施”，将生态环境保护从末端治理向前端延伸，加强前端能源、资源消耗协同控制，着力推动构建节约环保的国民经济体系，以绿色消费倒逼绿色生产革命，做大绿色发展的“环境红利”，解决环保工作长期以来被动、滞后的问题。

此外，环保“十三五”规划更加强调绿色富国、绿色产业、绿色惠民；突出环境空间分级管控，把握底线要求，提出红线要求，明确上限要求，积极推进供给侧结构性改革；要求做好“发展必绿色”与“绿色即发展”两个层面的设计部署，形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构、绿色生产方式和绿色生活方式。

在“十三五”生态环境治理制度改革方面，环保“十三五”规划提出以环保督察巡视、自然资源资产负债表、离任审计、损害责任追究等方法落实地方党委政府环境责任。以排污许可、环境司法、损害赔偿等措施落实企业主体责任。健全生态环境保护市场体系，强化绿色金融等市场激励机制。健全环境信息公开制度，保障公众环境知情权、参与权、监督权和表达权，形成政府、企业、公众多元共治的治理体系。

环保“十三五”规划还力图通过改革，以提高环境质量为核心，落实生态环保“党政同责”；实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，实施最严格的环境保护制度；建立全国统一的实时在线环境监控系统；建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制；实施工业污染源全面达标的排放计划等。

环保“十三五”规划首次试图以大气、水、土壤为重点，通过深化环境质量管理将环保三“十条”（大气十条、水十条、土十条）逐步落实，实施环境质量改善的清单式管理，实施差异化、分区域、分流域、分阶段落实。

环保“十三五”规划强调任务要“硬”要“实”。除工程外，指标也强调“五可”（可监测、可分解、可统计、可评估、可考核）；质量改善要求清单式落地，各地区都可以对号入座；任务分省市、分年份。生态保护以重点生态功能区、生物多样性保护等为平台，统筹考虑生物多样性保护网络、国土绿化、生态治理与山水林田湖生态保护与建设，扩大生态空间，增加生态流量，提高承载能力，提升生态系统稳定性和服务功能。

环保新举措

“十三五”期间，我们要瞄准问题，突出重点，转变方式，将顶层设计和改革蓝图具体化为“施工图”，把以环境质量为核心的“十三五”生态环保规划落实好。

1. 以三大行动计划为核心，做深做细做实环境质量管理。稳步推进全国生态环境监测网络建设，实行国家考核、国家监测的事权财权重大调整，积极推动“环保督政”巡视，实施生态环保党政同责等举措。这些制度改革使全面环境质量管理具有前所未有的坚实基础。切实把大气、土壤与水的三大污染防治行动计划变成一个操作性强的“施工图”。“十三五”生态环保规划将空气质量改善的目标和要求分解到338个城市，水环境质量目标分解到1900个控制单元，各地方都能对号入座、认领任务要求，实施绩效考核和责任追究，并辅以信息公开，让老百姓实质性参与环境质量改善进程。

2. 加大环境治理力度，提高治污成效。十八届五中全会倡导绿色富国、绿色惠民，要求在实现绿色化底线要求的同时，推动形成“绿色即发展”的内生机制。做好严守空间红线、总量红线、准入红线“三条铁线”的环境宏观调整，增量生态化改造和绿色新增长点培育并重，资源能源消耗控制与治污减排同步，在治标的同时加大治本力度。同时，环境治理要“稳、准、狠”。

3. 重构环境治理基础制度和机制。以改善环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。其中两条制度链条很重要，其一是督政体系。中国长期存在保护弱、发展强的问题，存在从事发展和从事环保不是一拨人的现象。这种负向激励制度不利于加快补齐生态环境短板。要发挥机制体制优势，抓好“关键少数”，实行发展与保护“一岗双责”，倒逼地方党委政府积极主动实现生态环保和经济发展的融合协调。其二是督企体系。综合实施环境司法、排污许可、信息公开、损害赔偿追责等制度，落实企事业单位的主体责任，将所有固定污染源纳入监管范围，实施行业化、系统性、精细化的全过程管理。

（作者为环境保护部环境规划院副院长）