塔里木河流域可转让农用水权分配制度变迁研究

2016-03-30孙建光韩桂兰新疆财经大学统计与信息学院乌鲁木齐830012新疆社会经济统计研究中心乌鲁木齐830012

中国农村水利水电 2016年12期

孙建光，韩桂兰(1.新疆财经大学统计与信息学院，乌鲁木齐，830012；2.新疆社会经济统计研究中心，乌鲁木齐 830012)

提高农业用水效率，可以有效缓解水资源供需矛盾[1,2]。显然，通过市场手段的农用水权交易成为缓解“水危机”的有效途径；尤其是，当前中央1号文件推动了国内7省区水权转让试点，其中新疆昌吉州和哈密地区也开展了水权转让试点；这都成为塔河流域可转让农用水权分配制度创新的政策推动。但是，明晰的水权界定与政府市场化改革是农业水权转移的两个前提条件；而且，现实和潜在的经济效益与低交易费用和低开发成本是诱导农业水权转移的必要条件之一[3]。进一步基于国内农用水权转让的调查分析，制约中国农业水权流转的深层原因是农业水权不明晰、外部性强、排他的操作性差、水权交易信息不充分与管理中重行政轻法律[4]。目前中国不同用水目标间的水权转移多是在政府行政指导下完成的，倍受关注的黄河流域水权置换仍是“高度集中的行政性分配”的结果[3]。农业水权转移要求解决水权的初始分配和有偿转让问题[1,5]。农业水权必将流向水资源使用价值高的城镇、工业和环境等用水部门[1,3,6]。但是，在西部干旱区，尤其是在塔里木河流域(以下简称塔河流域)，落后的社会经济条件和缺少市场环境制约了农用水权向二、三产业转让交易；同时，应急生态输水仍然是行政强制的水权转让行为；这使长久生态用水难以保证。而且，农用水权向生态水权转让等研究也亟待加强。尤其是，目前农用水权只涉及农业用水的使用权[1,7]，缺少所有权和交易权，难以实现农用水权转让。尽管水利部在《有关水权转让若干意见》中，对水权转让和转让管理等方面给出了指导性意见[7]；但是目前农用水权在《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)和《取水许可实施办法》中仍然不允许转让。为此，基于现有农用水权转让实践存在的问题，需要进一步开展可转让农用水权转让的研究。再者，国内外农用水权转让成功案例都表明，建立农业用水使用权转让补偿机制是保障粮食生产安全和农业生态环境安全与促进节水的有效手段[1,2,8,9]；而且，水利部出台的《关于水权转让的若干意见》中也有明确的规定。在目前很多涉及农用水权转让经济补偿研究中[8]，农用水权转让补偿费用也都包括节水工程建设费用、运行维护费和更新改造费用以及农业风险补偿费、种植收益损失经济补偿和生态补偿等内容。尽管有关研究主要是理论上的探讨，但提出了农用水权转让的交易价格研究问题[10,11]。国内灌区已有农用水权转让价格确定的实践[3,5,12]；但与国外基于水市场的水权转让价格不同，这些水权转让价格都不是由市场定价，仍是以行政定价为主。尤其是，水权交易价格没有包括资源水价、环境水价与相关的各类经济补偿，这方面的研究尚需进一步加强。尽管塔河流域已有相关农业水价调整的研究[13-15]，但仍然需要开展农用水权转让分配价格与市场交易价格研究，更有针对性的指导流域未来农用水权转让分配。还有，从实施角度，农业用水权有偿转让交易应当不仅包括水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以及对水权转让与其他市场行为关系的规定，还应包括不同类别水权的转让范围、转让条件和程序、内容、方式、期限、水权计量方法、水权交易价格、水市场审批部门等方面的规定[5]。而且，根据水利部水权制度框架研究课题组的界定：水权制度是划分、界定、配置、调节、保护和实施水权，明确国家和用水户权、责、利之间的关系，并从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。其中，水权制度由水资源所有权、水资源使用权和水资源使用的转让权制度等三部分内容组成[13]；农用水权转让制度构建的一致意见是明晰农用水权，确定分权决策的水权结构；建立水权交易市场与明确交易主体和实施合同交易；科学界定政府角色、制定交易制度、实施宏观调控和监督交易活动；建立农业水权交易市场与配合以适当的补偿机制[1,13,16]。但是，农用水权管理制度创新是水市场发展迫切需要解决的难题[3]。特别是，农用水权管理的强制性制度变迁的绩效还需要关注长期生态效应[17]。为此，塔河流域应当借鉴当前国内农用水权转让的实践经验，结合存在的问题，进一步加强在行政管理体制下的塔河流域农用水权的内涵界定，特别是可转让农用水权的内涵界定及其转让分配内容和程序等方面的研究，更好的指导未来流域农用水权分配制度的构建；并在此基础上，在条件成熟时逐步构建农用水权转让的水市场。显然，可转让农用水权分配制度变迁研究成为流域农用水权管理创新、绿洲发展转型、生态文明建设与三农问题解决的重要途径之一。

1 塔河流域可转让农用水权分配制度现状与存在问题

1.1 农用水权分配制度变化及其现状

2000年以前塔河流域农业节水主要用于农业水土开发；2000年后干流下游应急生态输水部分来源于源流节水，但属于无偿行政再分配，并没有农用水权转让分配。而且，《水法》没有交易水权的规定，《水行政许可条例》不允许农用水权转让；尤其是，新修订实施的《新疆塔里木河流域水资源管理条例》也没有农用水权转让的条款与相关制度规定。至今，塔河流域一直没有可转让农用水权分配制度。

1.2 当前农用水权分配制度存在的问题及其影响因素

(1)有关农用水权主体所有权和交易权等法律法规建设薄弱。《中华人民共和国水法》规定国家拥有水资源的所有权，但所有权被进一步委托给各级地方政府、水行政管理机构和流域管理机构。这在某种程度上也导致农村水资源管理的无序与区域垄断，产生区域间的用水矛盾和纠纷。再者，《取水许可制度实施办法》第26条和第30条规定：取水许可证不得转让，否则吊销取水许可证、没收非法所得。而且，用水户有偿购买用水行政许可后，也只有用水权，没有所有权；尤其是，《水利部关于水权转让的若干意见》、《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》、《黄河水权转换管理实施办法》(试行)中的农用水权转让建议，又与已有法律和法规中不允许水权转让条款存在冲突。还有，新修订实施的《新疆塔里木河流域水资源管理条例》也没有农用水权转让的条款。塔河流域节约农用水权难以通过合法和合规的方式转让分配。

(2)农用水权难以确权到户和没有可转让农用水权分配分案。尽管塔河流域通过综合治理投入建立斗渠以上水量计量、监控和调度体系，但是流域农用水权分配只到县团一级，斗渠以下防渗节水、计量等工程不能保证农用水权计量到户与配水到田间。而且，流域黑地和开荒无法控制，出现阿克苏流域水量分配限额和定额指标完成了，但农用水权初始分配却没有完成的问题，无法达到可转让农用水权分配确权到户的要求。尤其是，没有可转让农用水权分配方案，制约塔河流域可转让农用水权分配及其制度变迁。

(3)农用水权转让分配价格与其经济补偿机制缺失。塔河流域当前农业水价很低，难以作为农用水权转让分配价格确定的依据；而且根据已有调查，各种摊牌增加的农民用水成本，已高于实际水价，且“平摊水费”的计收办法，对农户节水无激励，不能起到促进农用水权转让分配的作用。再者，尽管《黄河水权转换管理实施办法》(试行)、《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》和《水利部关于水权转让的若干意见》第15条都明确表明，水权转换总费用包括生态补偿、风险补偿和种植收益补偿等水权转换成本和合理收益，但尚处于理论探索阶段。还有，《新疆塔里木河流域水资源管理条例》也没有农用水权转让价格的条款。而且应急生态输水的实践表明，塔河流域农用水权转让分配价格与生态环境和第三方利益的经济补偿机制缺失成为制约农用水权转让分配的重要因素。

(4)水资源管理重行政与轻市场。从20世纪90年代开始，1997年经自治区九届人大审议通过《新疆塔里木河流域水资源管理条例》；1998年正式成立塔委会和塔管局；1999年自治区批准《新疆塔里木河流域各用水单位年度用水总量定额(试行)》；2001年国务院批准《塔里木河流域近期综合治理规划报告》；2003年自治区批准《塔里木河流域四源一干地表水量分配方案》；2005年修订实施(《新疆塔里木河流域水资源管理条例》；2010年开始塔河流域二次规划；2011年把各流域管理机构归入塔管局；尤其是塔河流域一直推行水资源定额、限额等行政管理措施；另一方面，塔河流域社会经济极为落后，大量的人力、物力、财力投入使市场建设和交易成本非常高；而且，管理者和用水户对水市场认识不足，都制约可转让农用水权分配制度变迁。

2 未来塔河流域可转让农用水权分配制度变迁诱因与变迁方式选择研究

2.1 可转让农用水权分配制度变迁的诱导因素

(1)经济社会发展导致水资源稀缺加剧，是诱发塔河流域可转让农用水权分配制度变迁的主要原因。随着人口增长和农业水土开发，三源流引水量都超过联合国可持续发展委员会的水资源紧缺指标的临界值，上游耗水较20世纪50年代增加20%以上；而且枯水期3-5月径流量被全部引入灌区；和田河和叶尔羌河已无水补给塔河干流，干流下游卡拉径流量由12.6 亿m3下降到2.3 亿m3。尤其是，未来流域人口增长、社会经济发展等原因造成的水资源的极端稀缺，将使水资源价值达到1～2 元/m3，导致农用水权转让收入增长超过种植收益，成为可转让农用水权分配制度变迁的根本原因。再者,“三源一干”农业灌溉单方水的GDP产出为0.9元；其中，经济作物棉花单方水产出约为粮食作物的5倍；工业单方水产出又为棉花的49倍以上。而且，种植0.067 hm2粮食所消耗水量，干流中下游要比源流多用水3～5倍，用水效益仅相当于源流区的20%～30%。尤其是随着对口援建政策的实施，塔河流域工业化需要产业间的水资源流转。为此，通过可转让农用水权分配，增加转让双方的经济收益，成为可转让农用水权分配制度变迁的经济诱因。

(2)农业用水为主和利用效率很低是塔河流域可转让农用水权分配制度变迁的直接诱因。农业用水占98%的塔河流域，水资源利用系数只有0.4左右，农业用水浪费严重。据估计，塔河流域渠系利用系数提高0.1，可节水33.5亿m3；干流中游河道治理和渠系防渗可节水7.9 亿m3；田间灌溉节水约为29.4亿m3，种植结构调整和管理节水潜力也很大，都成为可转让农用水权分配制度变迁的直接诱因。

(3)国家和地方政府的相关政策将是促使可转让农用水权分配制度变迁的政策诱因。2005年出台的《水利部关于水权转让的若干意见》、2006年修订实施的《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》、《黄河水权转换管理实施办法》(试行)等对塔河流域可转让农用水权制度变迁必将起到诱导和促进作用。再者，对口援疆与经济转型政策的实施和“两型社会”建设，都会使塔河流域工业化和城镇化进程加快，产生产业结构升级需要的产业间水资源流转需求，成为可转让农用水权分配制度变迁的政策诱因。

2.2 可转让农用水权分配制度变迁的方式选择

塔河流域可转让农用水权分配制度变迁只能选择强制性制度变迁，主要原因是：首先，目前国内已有农用水权转让分配制度变迁都是采用强制性制度变迁，成为塔河流域的参照。其次，塔河流域是典型贫困人口聚居区，社会经济发展落后，市场经济不发达；而且，农用水权分配实行行政管理，尚不具备选择诱致性变迁的社会经济和市场环境。再者，水资源管理的法律法规也缺少农用水权主体及其所有权和交易权的规定。

3 未来塔河流域可转让农用水权分配制度变迁内容研究

3.1 可转让农用水权分配制度变迁的指导思想与原则

通过把水权理论应用到可转让农用水权分配，形成行政和市场结合的可转让农用水权分配机制，推动塔河流域可转让农用水权分配制度变迁，实现流域农用水的高效配置，为绿洲经济转型提供水资源支撑,是未来塔河流域可转让农用水权分配制度变迁的指导思想。为保证可转让农用水权分配的实施，可转让农用水权分配制度变迁需要遵循以下原则，具体是：非农用途分配原则-即流域可转让农用水权分配主要向生活、生态和二、三产业用水分配，避免又用于农业水土开发；效率原则-即可转让农用水权分配需优化水权结构及其用水经济效率结构，提高用水效率和效益；公平原则-即可转让农用水权优先向生活用水分配，然后再向二、三产业和生态用水分配；安全原则-即可转让农用水权分配不会因粮食作物用水减少，影响区域粮食安全；经济补偿原则-即可转让农用水权分配能够弥补节水工程建设成本、种植收益与种植风险损失等。

其实，每一种理论的旅行都经受着异质文化的过滤，都会受到接受文化语境及接受主体等方面的制约，遭受到创造性的误读，甚至“强制阐释”[注]张江：《强制阐释论》，《文学评论》2014年第6期，第5—18页。也在所难免。但是具体落实到美国华人学者的现代汉诗批评实践中，尽管不见得每一处的分析论述都限制在新批评划定的畛域之中，倒是作为方法的文本细读等却实实在在地贯穿在他们批评实践的字里行间，在在彰显出现代汉诗批评独特的海外视野。美国华人学者的这种诗学取径主要呈现为以下三个方面。

3.2 可转让农用水权分配制度变迁的制度建设的相关内容

(1)农用水权内涵的重新界定。基于已有研究[15]，塔河流域农用水权是水权主体对农业用水的权利与承担的责任和义务；与当前农用水权内涵不同，经过水权初始分配和有偿行政许可，农业用水户应当成为农业用水实际主体，而且获得农用水的所有权、使用权、交易权、收益权及收益补偿权；同时必须承担水资源费、环境水费和工程水费缴纳、环境保护、供水单位的供水成本和收益补偿、取水许可申请等责任和义务，实现权责一致。

(2)可转让农用水权内涵界定。塔河流域可转让农用水权是指通过工程节水、非工程节水等方式，节约且待转换用途的农用水权[15]；即可转让农用水权仍是农用水权；农业用水户具有农用水权的所有权、交易权等权利，并承担农用水权的责任和义务；尤其是，获得可转让农业水权分配的节水、种植风险、生态环境损失等经济补偿。再者，可转让农用水权客体是待转让和转换用途的农业节水，明确农业节水与可转让农用水权的区别，突出水权客体角度的可转让农用水权计量和分配。而且，农转非是可转让农用水权分配的必然选择。

(3)可转让农用水权分配的前期基础条件建设。塔河流域首先需要完成流域水资源整体规划和流域水量分配方案，并进一步完成农用水权初始分配；其次，通过水利工程、计量设施建设，具备可转让农用水权形成和转让的节水工程、计量设施、输水和储存工程等基础条件；再者，通过水资源市场配置机制和市场环境建设，具备基于准市场机制的可转让农用水权分配条件；尤其是，在此基础上，开展市场交易基础条件、规章制度及市场交易环境建设，进行可转让农用水权市场分配。

(4)可转让农用水权的分配机制的确定。塔河流域需要立足现有水资源管理的组织机构，借助行政力量，强制推动把水权、水价和水市场引入可转让农用水权分配，建立基于行政和市场结合的可转让农用水权分配的准市场机制；而且，在构建水市场的条件和环境成熟时，建立可转让农用水权市场，进行可转让农用水权分配。同时，塔河流域应当通过出台可转让农用水权分配的相关政策、提升社会经济发展水平、改善市场环境、加强用水户协会组织建设、改变水资源管理、提高节水意识等措施，改善可转让农用水权分配制度变迁环境，降低制度变迁的成本，创造制度变迁条件。

(5)可转让农用水权的分配阶段、范围、去向、优先权和期限的确定。塔河流域可转让农用水权分配是在农用水权初始分配后，对节约农用水权的再分配，属于农用水权的再分配；可转让农用水权分配范围主要在三个源流和干流，具体是阿克苏河流域可转让农用水权分配、和田河流域可转让农用水权分配、叶尔羌河流域可转让农用水权分配与干流上游、中游和下游可转让农用水权分配；分配去向包括：生活水权分配、二、三产业水权分配和生态水权分配；优先权是：首先可转让农用水权向生活水权分配，然后向二、三产业水权分配，最后向生态水权分配；转让期限根据可转让农用水权分配去向、节水工程建设期和投资回收期确定，如果转让方和受让方是通过水利工程建设和节水技术工程建设形成可转让农用水权分配，那么转让期限可以为10～20 a；如果不存在建设期长、投资回收期长的水利工程建设和节水技术工程建设，一般可取5～10 a。

(6)可转让农用水权分配方案确定。塔河流域可转让农用水权分配方案就是在基于节水潜力的可转让农用水权供给计量基础上[15]，确定三源流和干流上中下游可转让农用水权向生活水权、生态水权和二、三产业水权的分配量。具体是，塔管局必须会同科研院校，确定可转让农用水权分配方案，并经审核、论证、修订、听证与公示等过程，再报塔委会和自治区政府审批，并修订塔河流域水权初始分配方案和重新颁发水行政许可。

(7)可转让农用水权价格和经济补偿机制确定。塔河流域不仅要明确可转让农用水权分配价格包括水资源价格、工程水价、生态水权价格、节水工程经济补偿、种植收益和风险补偿等，而且需要确定源流和干流上中下游不同的可转让农用水权分配的差别价格[15,18]。具体是，首先由塔管局会同相关科研院校，确定可转让农用水权分配价格，然后通过价格主管部门组织水行政主管部门、交易主体双方、农民用水户协会代表及其他相关利益人等参与的听证会进行听证和讨论，在经修订、公示后，再报请塔委会和自治区人民政府审批。在此基础上，可转让农用水权分配制度需要规定对农户种植收益补偿、种植风险补偿、节水工程经济补偿、挤占生态水权经济补偿、节水和调水经济补偿、第三方效应补偿等；并由塔管局会同科研院校确定可转让农用水权分配的经济补偿标准，提交用水户协会、相关部门进行讨论，并通过听证、修订和公示后，报请塔委会和自治区政府批准；同时，由人大政协等政府部门和非政府组织组成的监督机构，对各类经济补偿进行审核、监督。

(8)明确可转让农用水权分配的参与者及其组织体系构成。塔河流域可转让农用水权分配的参与者包括分配主体与组织管理者。其中，可转让农用水权分配主体包括水权出让主体和受让主体。水权出让主体包括塔管局及各源流管理局、各地州(师) 所属各级政府及其灌区水管机构与农民用水户协会。由于农业用水户比较分散，所以农民用水户协会更适宜作出让主体。但是当前农民用水户协会只负责斗渠以下，对干支渠则难以起到主导作用；当存在跨流域和跨行政区域的水权转让时，塔管局和各源流管理局、各地州(师)所属各级政府及其灌区水管机构可作为出让主体。可转让农用水权分配受让主体则主要是工业企业与塔管局、各源流管理局、各地州(师)所属各级政府及其灌区水管机构等。塔管局和各源流管理局、各地州(师)所属各级政府及其灌区水管机构主要把可转让农用水权向生态用水权或生活水权分配。工业企业等则是把可转让农用水权向工业水权等分配。其中，可转让农用水权分配的组织管理者包括自治区政府和塔委会、自治区水利厅、塔管局等其他源流管理局、流域各地州(师)及其所属各级政府和灌区水管机构，形成四个层面的组织管理体系；具体是，自治区政府、水利厅和塔委会负责可转让农用水权分配的取水许可的审批；塔管局等其他源流管理局负责审核和取水许可颁发；塔管局及各源流管理局与各地州(师)所属各级政府和灌区水管机构以组织和实施者身份，分别参与流域和行政区域生态水权分配。而且，塔河流域需要建立基于流域管理局的三源流和干流可转让农用水权分配交易中心，以及基于各级水管机构的各地州师及其所属各级行政区域的可转让农用水权分配交易中心。

(9)可转让农用水权分配程序及其监督管理规定。首先可转让农用水权分配的双方需要先向灌区所属行政区域可转让农用水权分配交易中心提出申请。若出让方属于源流和干流管理局，则直接向源流或干流可转让农用水权分配交易中心提出申请。可转让农用水权分配申请的内容包括水权分配数量、期限、价格、转让理由、转让用途等内容，并附水权出让方的取水许可证复印件、转让双方签订的意向性水权转让协议、建设项目水资源论证报告、水权转让可行性研究报告、拥有初始水权的各地州(师)所属各级政府出具的水权转让承诺意见以及其他相关文件或资料。其次，可转让农用水权分配须经过审批程序。即由上一级行政区域可转让农用水权分配交易中心，对转让双方协议和申请进行审核后，报请灌区所在地州(师)可转让农用水权分配交易中心进行审核批准，然后再报请源流或干流可转让农用水权分配交易中心审核；在申请批准之前还需报请自治区水利厅进一步审核，然后才由塔管局报塔委会进行最后审批。审核内容包括转让双方是否自愿达成协议、提交材料的完整性和合规性、转让的合理性、合法性以及各级机构分层审批的规范性等。此外，塔管局和自治区水利厅还需要成立专门检查组进行实地调查。再者，可转让农用水权分配要经过公示程序。具体是，塔管局和源流管理局把水权转让双方的基本情况、水权分配水量、水质、用途、期限、价格和第三方效应等相关信息，向相关利益者和社会公众进行公告，加强对水权分配主体行为的监督管理，维护水权分配的合法性、合理性和效率。还有，可转让农用水权分配需要经过水权变更登记程序。即转让双方主动持取水许可证到发证的水行政主管部门进行水权变更登记；内容涉及可转让农用水权分配的主体、客体、费用、期限、用途等情况。最后是可转让农用水权分配的监管程序。即可转让农用水权分配必须接受自治区水利厅、各级水行政主管机构，尤其是塔管局的监管。监管的主要内容涉及可转让农用水权分配的主体资格；分配是否合法和合规；分配水权数量和水质与用途的合理和合格性；分配是否存在垄断和违规；分配价格确定程序和水平监管等。

3.3 其他相关制度建设

塔河流域可转让农用水权分配需要在立法环节确定相关条款。具体是，在《中华人民共和国水法》中明确规定农用水权主体的所有权与交易权，在《物权法》中明确规定取得行政许可的水权主体具有农用水权的私有财产权，在《取水许可和水资源费征收管理条例》中进一步明确取得行政许可单位的农用水权分配的许可权限；尤其是，进一步结合水利部《水权转让若干意见》，在《新疆塔里木河流域水资源管理条例》中增加可转让农用水权转让相关规定等。再者，塔河流域可转让农用水权分配涉及面非常广且区域生态环境脆弱，需要建立可转让农用水权分配的节水补偿、第三方效应经济补偿制度等。

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