政策性引导视域下的水库移民可持续发展基金研究

荀 晓 鲲(中国水利水电科学研究院国家水电可持续发展研究中心 ，北京100038)

1 当前水库移民发展扶持的方式及现状

中华人民共和国成立以来，我国已修建大中型水库(水电站)约8.6万多座，淹没数百个城市，搬迁人口多达2 500万人[1]。水库移民是非自愿移民，因为修建水库设施被迫迁移，由于不能适应安置地的生产生活及原有的经济基础薄弱，很容易形成一个特殊的困难群体。尤其是20世纪50-70年代水库移民的安置。以行政命令为主，对水库移民采取无偿迁移，历史遗留问题颇多。改革开放以后，我国水利水电事业快速发展，新老水库移民问题已成为党和政府关注的民生问题，尤其是水库移民的后期扶持问题。为帮助水库移民脱贫致富、促进库区和移民安置区的经济社会发展，国家先后出台了一系列移民政策法规，并于1981、1986年分别设立了库区维护基金、库区建设基金，1996年，国家四部委出台了(1996年)526号文件首次对1986年以后建设的水库制定了10年后期扶持政策。2006年，国务院国出台了(2006)17号文件对全国大中型水库移民的后期扶持进行了政策明确[2]。国务院(2006)17号文件规定，国家对大中型水库移民按每人600 元/a的标准进行扶持。目前，水库移民后期扶持主要有3种方式：一是水库移民后期扶持资金直补到人(即直接对每一个登记的移民进行补贴)；二是对水库移民实行项目扶持，不把水库移民后扶资金直补给个人，而是将其用于一些扶持项目、基础设施、公共服务等；第三种是两者结合的形式，即个人补贴一部分，项目保留一部分。但从全国的后扶资金使用情况来看，还是以直补到人为主。虽然，直补到人便捷直接，能快速让水库移民感受到国家的扶持政策，但也存在一定的问题。如：移民当中仅淹耕地不迁移住房者、移民安置区受水库影响的原居民等，他们都可能不同程度由于直补问题和水库安置移民之间产生隔阂，引发彼此之间的冲突，甚至发生驱赶水库移民和侵占移民安置田地的情况。改革开放以来，农村的经济已经发生了翻天覆地的变化，绝大多数农民已经解决了温饱问题，除极少数特困家庭之外。每年直补到人的几百元现金，既不能从根本上让水库移民生活水平有明显提高，对生产扶持的输血功能没有展现出来，也不能产生聚集资金的水池作用，宝贵的资金被平摊分配，集约效应无法产生，不能兴办相关扶持企业和公共服务事业。当国家规定的20年后扶期结束后，水库移民安置区的经济发展水平依然徘徊不前。第二、三种方式虽然不是主流形式，但同样也存在一定的问题。从根本上来讲，仅仅依靠国家政策性扶持补贴，还是远远不能满足当前水库移民经济发展的迫切需求。因此，在政策性引导下创新水库移民发展扶持模式就非常紧要。

2 什么是水库移民可持续发展基金

政府作为现代社会建设、发展与管理中的公权主体，在定位其自身角色时一方面应该按照“政社分开”的原则，另一方面还要注意发挥其“催化剂”的作用，如“作为培育者的角色积极培育志愿者协会、互助群体、专业社会工作机构等社会组织，以完善政府的行政职能”[3]。 基于这样的现代政府职能，政策性引导水库移民可持续发展基金是指政府、国有控股和国有独资水电公司、其他社会力量提供启动资金，为了配合政府制定的水库移民政策而支持水库移民可持续发展的具有扶持作用的公益基金。

长期以来对于水库移民的安置都由政府一手操办。由于水库移民后期的诸多事项是一个需要长时间解决的过程，政府由于自身的局限性，不免会出现“政府失灵”的现象。在政府为主的水库移民后期扶持方式上，大多数省(区、市)都选择采取直补到人的方案，即将补偿款直接发给个人，由移民自己支配。虽然，种方式简单易行，移民个人也很满意，但结果并不理想。扶持基金的造血功能没有彰显出来。资金按人头发放后，量小、分散，很容易被消耗掉，不利于水库移民的可持续发展[4]。尤其是面对水库移民后期可持续发展所需的文化、教育、就业等专项扶持基金的持续需求，不能做到持续而专业的服务。因此，只有动员多方力量给予持续的资金扶持，才能为水库移民的可持续发展提供专业化的服务。政策性引导基金因其本身的非盈利性和指导性便可以很好地发挥这一作用。政策性引导基金主要通过对水库移民的可持续发展提供前期的部分资金支持和信用担保，从而引导更多的企业及其他社会资金融入公益扶持基金，起到了一个杠杆作用。政策性引导下的水库移民的可持续发展基金有其扶持的侧重点，主要体现在水库移民中、后期需长期扶持的文化、教育、民生等重点领域，通过政策性引导下的水库移民的可持续发展基金的作用，保证水库移民的可持续发的长久扶持目标。水库移民中、后期不仅缺乏持续而长久的资金支持，更加稀缺的是有针对性的专业服务，政府政策性引导那么这就等于政府无形中给水库移民的可持续发展所需的资金募集提供了政府公信力担保，从而提高了水库移民的可持续发展基金的多渠道筹集能力。

3 水库移民可持续发展基金的基本特征

3.1 基金的性质

政策性引导水库可持续发展基金为公益性基金，资金主要来自政府、企业、社会三方筹集，同时依法接受自然人、法人或其他组织的捐赠。政策性引导水库可持续发展基金重点围绕着水库移民的文化、教育、民生等进行资助，其中民生是基金支持的重点。与水库移民其他类型的基金相比(表1)。

表1 水库移民可持续发展基金、库区维护基金、

水库可持续发展基金具有多主体、多样性、开放性的特点，该基金打破了体制、系统、行业和地域的局限。该基金按照筹资多主体原则进行，不同以往完全由政府主导下的财政补贴式单主体型基金。该基金主要对水库移民可持续发展进行项目扶持，不搞人头式扶持。该基金由专业经理人自行运作，不通过政府、企业等平台运行，该基金是一个自由独立的众筹式公益基金，它有着对国家库区维护基金、库区建设基金、水库移民后扶基金的补充作用。

3.2 面向对象及资金来源

政策性引导水库可持续发展基金面向新水库移民和1950年以来已经完工的老水库移民。政策性引导水库可持续发展基金资助项目分为一般项目和特别项目，并根据需要可对项目类型进行调整。资助方式为项目资助，即根据项目类别及实际情况予以相应资助。政策性引导水库可持续发展基金采用政府、企业、社会等多方出资，专业监管，独立运作面向社会的公益性基金模式，主要来源是政府、企业(水电企业)以捐赠形式提供前期启动资金，后期以捐赠形式社会募集。

3.3 基金管理模式

基金系公益组织法人，最高决策机构为理事会，理事会是基金的决策机构。具体负责基金管理和组织实施，由理事与监察人组成。理事由出资捐赠单位根据出资比例派出，监察人由社会上具有财经专业知识和素质且有相关经验的志愿人士担任，董事会下设水库移民经理人，负责日常项目运营，在决策与管理之间形成合理分工、相互制衡。该基金处于“阳光”下运行，通过建立信息发布机制、申报受理机制、评审决策机制和签约实施机制，将基金的运作置于公众的监督之下。

4 水库移民可持续发展基金彰显社会化服务

社会化服务主要是指由政府、企业、其他社会组织共同组成的集政府公共服务和社会自发性服务于一体的综合性服务组织机构。荷兰发展援助署认为社会组织“机构的发展是一个旨在增强社会能力的过程。他的焦点不仅在于(项目)组织本身，还在于其组织所处的政治、经济、法律和文化结构。机构发展不仅与政府相关，还和私营部门和公民社会相关”[5]。新时期深化改革的迫切需求，社会化服务和管理即将成为行政体制改革的着力点，社会化服务和管理发展已经成为一种趋势。加快水库移民经济开发，强化社会服务，当前已成为水库移民工作的基本性要求。近年来水库移民社会化服务体系建设虽取得了很大成绩，但还不能适应中国庞大的水库移民可持续发展的迫切要求。为适应新时期改革的要求，加紧建设规范、完善的水库移民服务体系，满足水库移民对生产生活社会化服务的最大需求，我们用社会化服务来弥弥补“政府失灵”和“市场失灵”，通过多元化的社会服务体系来规避水库移民前、中、后期出现的如下问题。

(1)政府失灵。政府主要是通过法规和政策的制定、通过确立游戏规则来保证社会各种行为的有秩序进行，但政府往往也不是无所不能的。在力图弥补市场失灵的过程中，政府本身的局限性同样会导致“政府失灵”，即政府采取的各种司法、行政手段，在水库移民可持续发展实施过程中仍然会出现事与愿违的问题和结果，如：强制动迁、干预过度等，会带来政府规模庞大、财政赤字、寻租、社会经济效率低下等问题，并最终不可避免地导致效率及福利的损失。

(2)能力不足。各地水库移民管理机构由于历史渊源，其分属不同部门既有独立设置的移民局，也有隶属发改局、民政局、扶贫办、水利局的移民机构。移民部门普遍存在内设机构不全，工作人员匮乏，办公条件较差，工作经费紧张等问题，很难适应水库移民工作的时代发展需要[6]。再者，政府的主要职能是为公众提供公共产品及服务，政府的专长在于公共管理。如果让政府包揽水库移民前、中、后各个阶段所有事项，那么必然要求政府的相关部门和工作人员要具备水库移民所涉及的环保、水文、文化、民族、宗教、经济、教育等一系列专业知识及技能，显然政府在这些方面是非专业化的，也无法配备齐全的专业人员队伍。即使通过委托外部相关机构提供相关服务，但也无法提供全方位深层次的专业服务，满足水库移民的多样性专业需求。

(3)资金不足。政府投入的水库移民保障资金来源于国家财政收入，然而一国的财政收入一般就是GDP的30%左右。由于我国是人口众多的发展中国家，经济建设、国防军费、文化教育、民生保障都急需大笔财政拨款。国家只能为水库移民提供有限度的财政投入。库区移民多集中在四川、贵州、云南等经济欠发达的西部地区，并且人数众多。1950 年以来，我国进行了大规模的水利水电工程建设，共搬迁安置大中型水库移民人口几千万。如此庞大的水库移民群体可持续发展需要大量资金的长久支持，仅仅依靠政府一家的财政扶持，不能满足库区移民对文化、教育、就业、环境等方面的综合需求。政府有限的资金会导致对公共服务项目的投入不足，就会造成社会保障体系出现缺口、文化教育投入严重不足、就业扶持投入匮乏等等问题。

5 水库移民可持续发展基金的作用

(1)提供启动资金。水库移民可以分为动迁期、安置期、定居期。在水库移民的定居期，就业是一个要首先解决的问题。尤其是库区移民当中继续从事农业生产及创业者通常情况下需要前期启动资金的投入。资金来源基本上是库区移民者的自有资金或从亲朋处筹集而来，由于其资金有限及缺乏专业指导，很难保证其经营项目的继续性发展。所以为了推进水库移民的可持续发展，政府应该带头投入先期启动的资金，带动企业、社会力量投入资金，并帮助库区移民渡过初创期难关。

(2)提供信用担保。政策性引导水库移民可持续发展基金，如果只为库区移民当中继续从事农业生产及创业者提供启动资金，这笔资金对库区移民当中继续从事农业生产及创业者的发展来说可能还远远不够，所以政府应该为政策引导水库移民可持续发展基金划拨一定的信用担保额度。这样政策引导水库移民可持续发展基金在提供了启动资金后，还可以继续为库区移民提供一定额度的信用担保，为库区移民的后续农业生产及创业提供帮助。在没有政府信用担保的情况下，由于库区移民自有资产非常少，如果水库移民可持续发展基金为库区移民提供了一定额度的信用担保，则银行就会有信心为库区移民提供水库移民可持续发展基金之外的金融服务，从而吸引到更多的资金扶持。

(3)提供“水库移民职业经理人”专业服务。水库移民职业经理人是指运营掌控水库移民可持续发展基金所需的资源、资本，运用现代经营管理理念和先进实用技术，专业从事与库区移民相关的环保、文化、教育、就业项目的专业组织者和带头人。水库移民职业经理人正符合“具有优质服务水平的社会组织体现在其准确分析和发现社会需求的能力、运用专业方法设计服务内容的能力、规范的财务管理能力、良好的法律意识、自我约束的能力等具体方面”的社会组织服务原则[7]。水库移民职业经理人依托于政策性引导水库移民可持续发展基金之下，分地区和项目有针对性地对库区移民的中、后期所涉及相关领域进行专业化公益扶持。水库移民职业经理人不仅解决库区移民过程中的民生问题，更关注库区移民可持续发展的资金扶持问题。

6 结 语

我国地域广阔，区域及城乡之间发展不均衡,人口基数庞大，水库移民所涉及的对象和范围广泛，个体及群体需求千差万别，单纯依靠政府一家之力,难以满足库区移民的各项需求。因此，必须广泛动员和依靠社会力量，筹集及兴办水库移民可持续发展基金，由政府主管部门、水电企业、其他社会力量共同组建和管理的水库移民可持续发展基金符合我国国情，以减轻国家的负担，提高水库移民的管理及扶持水平。本文阐述了政策性引导水库移民可持续发展基金的基本概念，探讨了其价值和作用，并初步得出以下结论：一是政策性引导水库移民可持续发展基金是库区移民安置的一种新的扶持形式，它是对以往政府为主体安置形式的有力补充。二是政策性引导水库移民可持续发展基金对库区移民的帮扶十分必要。它能够更好地解决水库移民过程中文化、教育、就业等周期性长、专业性强的可持续发展难题，有利于缓解传统的“重迁移，轻安置”的水库移民措施的不足，并促进水库移民的良性发展。

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[1] 傅秀堂，李世荣. 我国水库移民政策的回顾与思考[J]. 人民长江，2007,(12):5.

[2] 向联华. 关于水库移民后期扶持方式的思考[J]. 湖南水利水电，2009,(2):63.

[3] 徐永祥. 社区发展论[M]. 上海：华东理工大学出版社，2001:152.

[4] 王 庆，李振华. 水库移民变迁与后期扶持政策演进[J]. 湖北经济学院学报，2012,(1):86.

[5] 何云峰，孟祥瑞. 政府对新生社会组织的催化与公共服务社会化[J]. 上海师范大学学报：哲学社会科学版，2011,(4):18.

[6] 李振华，王珍义. 大中型水库移民后期扶持政策的演变与完善[J].经济研究导刊，2011,(16):118.

[7] [美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒. 改革政府[M]. 上海：上海译文出版社，2006:14.