中国航班时刻配置市场化起步

万宏蕾

中国这次时刻拍卖试点，对全世界来说都是一次全新的试验

当春秋航空一举中签后，春秋航空新闻发言人张武安告诉《瞭望东方周刊》：“相比白云机场的时刻拍卖价，这一抽相当于节省9000万元。”

这一幕发生在上海浦东机场航班时刻市场化配置试点抽签会上。根据中国民航局制定的《航班时刻资源市场配置改革试点方案》，在广州白云机场以“时刻拍卖”为模式，上海浦东机场以“时刻抽签+使用费”为模式的两场初级市场改革试点，在2016年初均已落下帷幕。

随着广州、上海、北京等核心机场时刻的日益紧张，国内时刻分配机制市场化改革的呼声日渐高涨。而民航局开展的此次试点改革，是新中国成立以来首次试行以市场配置方式分配航班时刻。

“这在国际上也是一次全新的试验。”中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任刘光才告诉《瞭望东方周刊》，“作为中国最具‘行政分配色彩的体系，民用航空系统每一步微小的改革，都将产生深远影响。对于中国的民航管理创新探索，外界应留有一定包容空间。”

至少，中国航班时刻资源配置改革已经迈出了市场化的第一步。

这样的机会很难再有了

根据民航局的《试点方案》，浦东机场2016年每周新增196个起降时刻，其中50%试行市场配置，用于国内航班，其余仍然为行政配置。按照每周七天执飞来推算，浦东机场2016年共有7组14个起降时刻可供抽签。

“改革首先选择广州白云和浦东，也正是出于这样的考虑。”刘光才说，北京首都、上海虹桥、上海浦东、广州白云是中国航班时刻资源最紧张的机场。受多种因素制约，北京首都、上海虹桥机场近四五年来没有新增航班时刻资源。“随着上海浦东机场第四跑道、广州白云机场第三跑道投入使用，才能够释放一定量的航班时刻资源。”

对于很多新进入航空公司来说，获得上海、广州这类核心机场的时刻可遇而不可求，一旦抽中，将意味着其航线布局的巨大突破。

“尤其是时刻这样的稀缺资源，能够拿出来公开拍卖或抽签进行市场化配置已经非常难得。试点过后至少还要几年时间才能作出效果评估，除非情况发生变化，需要加快改革进程，否则短期内这样的机会很难再有了。”一位现场参与时刻拍卖的业内人士告诉《瞭望东方周刊》。

因此，各大航空公司对于此次改革均十分重视。

“在上海浦东机场，即便有两次抽签机会，东航营销委四大高层也全部到场，其他多家航空公司都派出了公司高管到场。”该业内人士说，“在广州白云机场，除了几大国有航空公司，长龙航空执行总裁孙志军、九元航空总裁纪广平等都亲自到场。”

上海拼“手气”

根据中国民航华东管理局发布的《上海浦东机场航班时刻资源市场配置改革试点实施细则》，浦东机场新增时刻的50%放入抽签池，另外50%时刻、抽签后剩余时刻以及收回时刻都放入行政分配池。

这次试点中，抽签池的航班时刻数量为14个（7对）。

根据抽签规则，现场就38家航空公司的抽签顺序进行随机分配，之后进入抽签程序。38家航空公司按照其在浦东机场的机队规模和运营历史被分为主基地航空、在位航空和新进入航空三类，航班时刻量的比例分别为总量的50%、30%和20%。

由于东方航空的机队在上海基地规模最大，因此获得两次抽签机会，与上航、吉祥、春秋航空分抢4对时刻。其余34家航空被归类为在位航空和新进入航空，分别有2组时刻和1组时刻可供抽签。

抽签之前，代表春秋航空抽签的张武安与同事们密集地开会讨论。“抽签设计地非常复杂，但也相对公平。设计中，四家主基地航空公司注定有一家是抽不中的，轮到谁都会感觉很触霉头。”张武安因此很紧张。

38个信封被装在抽签箱中。如果抽中，则是一张“恭喜中签”的红字牌，否则，就是一张写着“谢谢参与”的绿色信纸。

最终，张武安顺利抽中浦东机场11：30～12：30的时刻。“这也是我们事先讨论的最适合的时刻。”张武安说。

根据《浦东机场时刻资源市场化配置试点实施细则》，中签的航空公司将拥有2016年1月31日至2019年1月30日该时刻三年的使用权。

“中签的6家航空公司代表要当场签下《中签时刻确认表》，需要一次性支付使用费，汇缴国库。”张武安说。

浦东机场的时刻基准价按照民航局批复的首飞标准执行，一对时刻三年使用费暂定为34.4万元，即一个起飞或落地的时刻为17.2万元。再根据时刻好坏，按时刻基准价的1.2倍、1倍、0.8倍三种不同系数计收时刻使用费。

“由于春秋航空抽中的时刻比较优质，要按1.2的高峰系数缴纳时刻使用费。”该业内人士分析，按照34.4万元再乘以一周7个班期，最终春秋航空所要缴纳的使用费为288.96万元，使用权为3年。

广州拼“财力”

相比之下，广州白云机场“时刻拍卖”会的竞争则激烈得多。

“不论是业内反响还是外界关注度，广州白云机场这次拍卖会的影响力都要比上海抽签会大得多。”现场一位参与竞拍的业内人士告诉本刊记者，“或许是因为在公开透明的前提下，抽签全凭运气，而拍卖靠财力，不到最后落槌，谁也说不准。”

根据规则，广州白云机场要完成九组黄金时段的航班时刻拍卖。

此次拍卖最大的亮点在于：所有通过资格审查的航空公司一视同仁，不分所有制性质，不分规模大小，平等参与竞拍。

“在拍卖开始之前，航空公司都已经对形势作了充分的预判。可以肯定，这是国有航空狙击中小航空公司的战场，为了把控广州市场，财力雄厚的国有航空一定会将价格抬得很高。”该业内人士透露，“公司内部也定了几千万元的高价，在这个权限内，我们有权举牌竞拍。没想到在现场价格直接飙升到亿元级别。”

“有些公司在现场竞拍十分凶猛。”比如深圳航空以1.25亿中标第三组，又以1.5亿中标第四组。“不过，最后清醒过来的深圳航空又放弃了第三组和第四组。”该业内人士回忆，“吉祥航空和九元航空也各自报出来1.5亿元的高价，但是最后也选择了放弃。几千万元的预算根本就是来‘打酱油。”

根据规则，在具体拍卖过程中，采用第二价格密封拍卖的方式，即竞拍者提交密封的交易价格，出价最高者胜出，但只需支付第二高的价格。

采用这种方式，原本是为了提高竞买人的积极性，不用考虑对手的报价，只需要考虑该时刻对自身效益的真实估值。

“但在具体操作中，不少航空公司在自己拿不到的情况下，还是不断推高竞价，以提高对手的成本。”据现场业内人士透露，“后期还有不少公司开始商量竞拍价格。”

最终，白云机场时刻拍卖会最终成交总额为5.59亿元。海航集团旗下新成立的低成本航空公司——乌鲁木齐航空以9099万元成为“标王”，国有三大航及其旗下公司则包揽了另外的八组，三大航成为实际的最终大买家，民营航空多数空手而归。

“这只是初次试点导致市场的热情太高，并不会长期如此。”业内人士分析，“南方航空为了保住自己在广州的大本营地位，付出了高昂的代价。但是之后可以进行交易，实现市场定价，不会像之前高得那么离谱。”

简政放权是大趋势

“当初做试点方案时，为了赶在2015年底前拿出来，半年时间协调民航局、各地区管理局、航空公司，方案磨合的时间确实有点紧。”刘光才分析。

从过程来看，不论是时刻抽签还是拍卖，“局方、机场、拍卖公司都非常有经验，这一试点顺利做下来了。”刘光才说，“现在看来问题不是太大。声音最多的就是拍卖价格，最高的达到9000多万元，最低也是近3000万元。”

“现在的关键是：规定使用期限为3年，那3年之后这对时刻是归还还是续签？中标公司自身肯定希望到时转换为历史时刻，不想再交钱了。”上述业内人士分析，“局方的态度如何，大家还不明确。”

以前，航班时刻分配主要依靠行政化的操作，并遵循“祖父权利”原则，即航空公司对于上一航季持有的航班时刻享有被优先承认并继续持有、使用的权利，而新增时刻主要考虑基地航空公司或是优先国际航线进行分配。

“但其中的分配机制存在行政化严重的特征，并延伸了较大的权力寻租空间。”业内人士认为。

2011年，原民航华北局局长黄登科一审被判刑13年，其罪名之一便是“因涉嫌在航线时刻审批中存在腐败行为”。

2016年1月28日，中央第十二巡视组对中国民用航空局开展专项巡视的结果向社会公布。其中提到，将严肃查处利用审批搞权钱交易等腐败问题，进一步简政放权，压缩权力寻租空间，引入市场竞争机制，实现航线航班资源分配公开透明。

“从大趋势来看，民航肯定也要逐渐按着简政放权的思路走。”刘光才说。

市场化下一步怎么走

“但是，具体到航班时刻这种特殊资源上，市场化怎么走，还需要慎重研究。”刘光才认为，“市场化是不是适合所有的资源配置？还需要再考虑。”

在国际上，航空航班时刻资源配置一般分为两种基本模式，即行政性分配和市场化配置。目前，大部分国家采用行政分配方式，还没有任何一个国家采用完全市场化的方式配置航班时刻。

“理想状况下，行政分配可以最大程度保障国家利益和社会公众利益，操作上政府可以不用考虑各种复杂利益博弈，直接采用行政性手段简便、经济地决定航班时刻计划。”刘光才分析，“但在实际操作中，也会导致时刻管理工作的低效率、简单化、粗线条。对于新进入者来说也会形成市场壁垒。”

早在1986年，美国曾尝试用行政分配手段进行抽签改革，航空公司被允许在高密度机场进行时刻二级市场交易。而为了规避二级市场私下交易中存在的混乱现象和合谋行为，2006年美国又提出组建“盲人市场”，对拟买卖、租赁的存量航班时刻采用保密投标，希望构建一个公平竞争性竞价机制的二级市场。

“但从结果是：美国两次市场化试验都失败了。改革尝试之后，很快出现大面积延误与堵塞。”上述业内人士说，“2009年左右，美国还准备举办航班时刻拍卖会，把所有时刻拿出来全世界拍卖，价高者得。中国还有航空公司去投了标书，但最终被下令停止。”

杭州萧山机场航班大面积航班延误橙色预警

不过，国际航空航班时刻二级市场的市场交易也有成功案例。例如，英国希思罗机场在实施二级市场交易后，带来了明显的使用效率和经济效益，也在一定程度上缓解了航班时刻供求矛盾。

但相比这些试验，中国的探索可谓更进一步。航班时刻一级市场的配置问题，国际航空理论研究很多，具体实践还处于探索阶段，到目前为止，仅美国在2009年1月12日对纽约三个机场10%的航班时刻进行过拍卖。

“从这个意义上说，中国这次时刻拍卖试点，对全世界来说都是一次全新的试验。”刘光才说，“中国民航希望在国际话语体系里有话语权，就要有创新。”

“对于中国这次时刻资源配置改革试点成效如何，还需要3年时间的效果评估，民航局专家小组、机场，包括航空公司，都会不断反馈这个钱到底花得值不值得。”刘光才说。