浅议新预算法下的预算调整

●杨祥时

浅议新预算法下的预算调整

●杨祥时

新预算法确立了“预算执行不作调整是常态，调整预算是例外”的现代财政预算管理新理念。本文分别从新预算法要求预算执行一般不作调整、严格限制预算执行中的预算调整两个层面系统阐述了预算执行面临的新问题、新挑战，并进一步提出解决问题的措施建议。

新预算法 预算执行 预算调整

2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过颁布，自2015年1月1日起施行的新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称新预算法），通篇贯穿了“法不授权不可为，法定授权必须为”的法治理念，全文通透“先有预算、后有支出，没有预算、不得支出”的十六字法定预算原则，重点突出了“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的效能逻辑，集中彰显了依法理财在治国理政中的使命功能。

新预算法在实体内容、审批程序、执行过程、执行结果的监督上对预算“反映政府部门的工作或活动状况、监督政府部门的收支运作情况、控制部门的支出”三大功能进行了全面的、深刻的强化。尤其是以严格法定预算执行为枢纽，以严限预算调整为手段，以严肃绩效考核为依托的法制化、规范化管理步入轨道，全方位、多环节地透视出“预算执行不作调整是常态，调整预算是例外”的现代财政预算管理新理念。

一、新预算法要求预算执行一般不作调整

新预算法第六十八条规定“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施，必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排”。

（一）法定预算的保障性及其执行的严肃性

法定预算是指按照“预算管理职权”授权职能设定，各级政府编制的预算草案，经法定程序，报经本级人民代表大会审查并获得批准的本级预算（由预算表格和预算草案报告及其说明构成），即为法定预算，就是具有法律效力的政府基本收支计划。

从理论上讲法定预算应当对本级政府、政权组织体系依法履行职权职能在经费上给予完全的保障。也就是说，部门预算在本级财政预算上给予百分之百的需求保障。然而，由于受本级政府可支配财力的限制，以及部门预算在编制审批上长期形成并客观存在“宽报狭批”和预算资金使用上“无限放大”现象的影响，政府及其财政部门无力对部门预算进行全面的政策性、技术性、客观性和准确性的审核，尤其是对非机构运转项目预算的审核确定较为棘手。事实上政府预算只能是对部门预算给予人员机构运转的基本保障和项目的必要保障，也就是说法定预算理论与实践还有较大差异，法定预算的客观性与主观性统一还不到位，需要与可能的矛盾将长期存在。

法定预算对政府、政权组织履行职能的保障，是依法执行预算的基本要求，严格执行法定预算是预算保障政府、政权组织履行职权职能的内在要求。二者互为条件，相互依存。没有保障或保障不足的预算其执行是难以不偏不倚的，反之，不严格按规矩、按制度、按绩效目标去执行预算，也会反作用于预算的保障，还会造成对财经秩序的破坏和预算绩效的冲击。因此，法定预算必须要从部门预算、项目预算编制的精准性上着手，从财政审核的绩效性上着眼，从政府终审的政策性上着心，让预算真正体现为是法定授权履职的保障，是履职最佳绩效的保障，部门应当自觉不折不扣地执行，并严格按照批准的预算绩效目标组织实施，只有法定预算和批准的预算绩效目标全面实现，预算才有保障。

（二）法定预算对部门职能的界定和政策效应

财是政的基础，政是财的保障。财政预算的安排是以政府、政权组织界定的职能为主体，以法律、法规和政策为依据作出的科学、合理的决策。支出预算以收入预算为基础，支出预算规模和结构受限于收入预算的规模与结构。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算其收入和支出在预算法第六条、第九条、第十条、第十一条中已经明确是“用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面”、“专项用于特定公共事业发展”、“并安排资金调入一般公共预算”、“专项用于社会保险”的收支预算。收入预算方面预算法对一般公共预算“以税收为主体”、政府性基金“在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金”、国有资本经营预算“国有资本经营收益”、社会保险基金预算“对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金”作出了严格的限制性规定，并在第五十五条中明确规定“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”，收入预算从约束型转向预期型，这是对传统预算管理的重大挑战。本文重点探讨政府及其部门职能与政策依据对法定支出预算的影响。

第一，从预算是“反映政府部门的工作或活动状况”的功能上讲，作为地方政府应当遵照中央政府和上级政府对本级政府及其部门界定的职权职能，依法组织履行其事权范围内的职责，这是支出预算安排应当全力保障的功能性要求。从长期的实践和现实的情况看，地方政府，尤其是州县市乡镇政府及其政府组成职能部门的事权界定不清晰，职能不明晰，责任不到位，“越位”与“缺位”的现象并存，“为”与“不为”边界混淆，也就是说哪些是政府事权范围的事项，哪些不属于政府事权范围的事项，说得不明，做得也不清，政府在管理地方事务和经济发展上“有形之手”与市场“无形之手”的伸缩不自如，交握错向。比如：在招商引资、产业发展上，对应由市场调控、市场配置为主，企业主导为主的竞争性制造业、农产品加工业等，采取由政府安排大量财政资金直接无偿扶持，土地使用的零地价或超低价，企业经营场所“五通、七通一平”的非资本化投入，并且明文设备、籽种、农药、化肥、种植、管理等各个项目与环节的补助标准或定额，这与公共财政的属性是不相融的。首先，地方公共财政资金安排在用于“维持国家机构正常运转”的前提下，可用财力主要“安排用于保障和改善民生”；其次，地方公共财政可用财力对产业的培育和企业的扶持，应当严格按照国家的产业发展政策导向，实行引导性、撬动性的政策性补贴、贷款贴息、效益（社会、经济、生态）补偿或奖励，以及资本化形式进行扶持；最后，公共财政资金对企业的扶持，应全权交由企业按照与政府签订的扶持契约执行，不应以扶持为前置条件直接介入或干预企业自主管理和经营的领域。

因此，政府及其部门的职能界定是法定预算保障的关键，对属于政府事权范围的事项，要着力强化财力保障，对不属于政府事权范围的事项，要通过法定的财力约束，有效促进政府职能的转变和有限财力的公平、公正、合理分配使用。

第二，从预算是“监督政府部门的收支运作情况”的功能上透析，全口径的支出预算执行，应当按照批准预算即有限预算界定的功能分类和经济分类科目授权事项去组织实施，功能分类预算明确了预算部门该干什么，是履行职能的经济保障，经济分类预算指明了预算部门该怎么干，是对履行职能行为的规范。部门预算组成了本级预算，本级预算的执行，是部门预算执行汇总的集中反映，部门预算的执行，实际上是实现法定预算绩效目标过程的反映，是政策执行过程的反映，是操控运作行为规范的反映。预算绩效目标的设置和预算支出操控运作行为规范是以法律、法规和政策为准则的，因此，只有科学、合理和符合客观实际的政策规范，才能确保预算的法定性不受影响。

从预算执行的最终结果来看，执行预算不到位、执行结果不完整、不完成是行政不作为的表现，超预算执行、形成债务是行政过为，两种结果会形成对法定预算的冲击，都会影响预算的法定效能。比如：人员机构运转支出反映了工资、津补贴、个人家庭补助和基本公务开支政策标准的执行，扩大开支范围，提高开支标准就会突破法定预算，就是违法违规行为；专项事务支出反映了专门事务绩效目标的完成质量和程度，支大于效要追责问责担责，效大于支是政绩，就会获得规划预算的法定保障与褒奖。

第三，从预算是“控制部门的支出”的功能上看，部门支出预算的核定和预算开支的执行，都是严格按既定的定员、定额、定项政策标准和绩效设定目标来考核的。人员机构运转基本支出预算及预算支出，完全按照定员、定额和包干标准核定执行，人员经费支出由本级财政统一集中核拨；部门公用基本运转经费由部门管理自行按政策标准范围执行，超支不补，节约奖励并可结转使用。专项事务预算实行三年规划项目库管理核定，列入预算按照设定的绩效目标执行，绩效目标的设定是控制部门专项预算支出执行的有效手段和方法，是对申请支出预算“宽算窄用”、“争项目预算”的控制，是对专项预算支出“边际无限放大”边界模糊、开销任性、责任不清的约束，是责任担当的预算管理体现。实行三年支出预算滚动规划编制及专项预算绩效目标管理，是对传统部门预算支出管理的重大突破，是建立现代财政管理制度的科学选择，是实现公共支出预算保障与预算支出效能保证统一的有效控制。比如：可以控制非政府职能支出进入预算，可以遏制挤占、挪用专款用于人员机构开支和专款不专用挪作他用的现象蔓延。

（三）法定预算定员、定额、定项标准和绩效目标的设定

第一，定员、定额、定项标准和绩效目标的设定是部门预算核定和预算支出执行的基础，是形成预算法定和预算执行的重点。人员经费预算其定员、定额标准是由中央和省级统一制定的，省以下地方政府无权制定修改和变通，只要严格按定员、定额和定项统一标准组织执行，就能完全实现法定预算-决算（预算执行结果）的高效统一。

第二，机构运转基本公用经费预算核定标准，由于受人员机构规模、职级、承担法定职能事务工作量的大小以及不同预算级次间财力差异等多种因素的制约和影响，公用经费预算标准难于按部门承担事务量和客观所需进行准确的核定。全国、全省除政法系统外也没有统一的参照标准，长期以来各级政府在不同预算级次和同一预算级次之间形成了差异额度较大的公用经费预算标准，造成了地区之间、部门之间、上下之间保障差异不公，执行偏轨，挤占挪用专款现象普遍，屡查屡犯持续难纠的顽症。

第三，专项经费预算核定，由于长期以来受预算管理体制的束缚，预算决策缺乏科学的论证和绩效责任考核，专项支出预算政策审核（法定授权职能是否相符，该不该给予预算支持？）和专业技术审核（行业技术标准，规范是否符合、该给多少资金预算保障？）缺少必要的决策机制和操作规范程序，行政行为或长官意志主导了专项支出预算安排。该不该安排，该安排多少基本上没有制定和执行客观的、统一的、系统的专项技术标准，加之，预算执行中缺少绩效考核的日常监管体系，整个预算管理长期处于“争项目预算”、“不问预算绩效”的被动状态，财政部门长期以来为是否列入预算、预算安排多少而困惑，用款部门为项目能否进入预算和预算列入多少而费神。“巴掌大”的报告可获批几万、几十万，甚至上百万的资金预算，预算支出有边无界的现象较为普遍，预算批复没有绩效目标下达，预算支出决算没有绩效考核，部门预算和财政汇总决算报表只有金额，没有绩效计量反映，始终制约着有限财力的合理安排和高效使用，始终影响着预算的法定性和权威性。

基于上述分析，笔者提出解决问题的措施建议：（1）对全州州直、县、乡三级部门公用经费预算，实行分类统一标准，辅于专项事务量与专项经费额统筹设置系数工作经费，以确保部门工作的运转和解决部门间因定额公用经费而导致的不公平及乱用、挤占挪用专款现象的持续存在；（2）对专项经费预算实施严格的、全面的、全方位的部门绩效和政府绩效相统一的责任目标控制。实行预算编制与预算绩效目标编制的同步，预算指标与预算绩效指标的下达同步，预算执行与支出绩效导向的同步，预算执行结果与绩效考核的同步，预决算差异与绩效考核结果应用同步的精细化管理。五同步是实现支出预算与预算支出权责统一的有效措施，是对预算支出任性不担绩效责任行为的有效遏制，是对想干事、干好事、担责任争项目预算行动的激励，是对纳税人尊重与负责的表现，是实现年初预算与年终决算同质统一目标追求的有效途径。

二、新预算法严格限制预算执行中的预算调整

新预算法第六十七条规定：经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（1）需要增加或者减少预算总支出的；（2）需要调入预算稳定调节基金的；（3）需要调减预算安排的重点支出数额的；（4）需要增加举借债务数额的。

（一）对调整增加支出预算的资金来源明令限定

新预算法对预算执行中进行预算调整的事项作出了明确的限制性规定，只有四种情形之下方可进行调整，四种情形种种明确界定，没有包罗无边的“其他”，这是预算管理改革中的重大突破，是对传统预算调整理念与方式的挑战。

1、当年预算收入超收不得在当年直接分配安排支出。新预算法第六十六条规定“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”。规定彻底改变了长期以来年度预算执行中预算当年超收而非实际超收入库就提前直接安排支出的调整方式，消除预算调整执行由于受预计超收多种不确定因素的影响，执行难于到位或偏差的现象。

规定强调年度执行中“有超收收入”是指年终决算实际入库的超批准的年初预算收入，而非实际入库的年度预测超收收入，实际入库的超收收入“只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”，就是说只能按顺序首先用于弥补已经形成的收支缺口，其次用于补充预算稳定调节基金，专项用于以后年度预算平衡。

2、调整增加支出预算必须有合法的收入来源作保障。“需要增加预算总支出的”，限定在收入来源应当符合预算法“需要调入预算稳定调节基金的”、“需要增加举借债务数额的”以及上级一般性转移支付收入增加安排支出形成“增加预算总支出的”规定范围内，包括支出合计线上、线下增加支出形成支出总计数的增加，不包括“在预算执行中，地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套的专项转移支付而引起的预算支出变化”（预算法第七十一条）形成支出总计数的增加。凡不符合上述三要素形成预算总支出的增加就是违法支出。

“需要调入预算稳定调节基金的”是指本级用以前年度实现的预算超收收入、净结余和连续两年未用完的结转资金而设置补充建立起来，专门用于弥补以后年度预算资金不足，发挥稳定预算、调节余缺、以丰补歉作用的可用财力。预算稳定调节基金可以调入用于年度预算收入短收的弥补，也可调入用于增加必须保障的支出，以稳定预算为主，以弥补短收预算资金不足为主。

“需要增加举借债务数额的”，严格界定为预算法第三十五条规定在国务院报经全国人大常委会批准确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务方式筹措并由省级政府下达债券转贷收入增加的举借债务数额，方能进入预算调整盘子，而且还限定“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，并且还规定“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，除此之外的举债或担保行为都将受到撤职、开除的严厉处分。

3、对先安排预算支出，后报请列入预算调整增加支出预算事项的严格控制。新预算法第六十九条规定“在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费，预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的列入预算调整方案”。规定明确由于“发生自然灾害等突发事件”并且是“必须及时增加预算支出的”，政府及其财政部门“应当先动支预备费”，只有在动支预备费后不足的情况下，才“可以先安排支出”，对不属于预算调整的预备费动支或其他已经批准可由政府支配的调剂性支出预算动支，可以不列入预算调整方案。除此之外，各级政府及其财政部门不得以任何理由、任何方式先拨后调，先支后报。预算法第六十九条、七十条明令，未经批准，不得调整预算，未经法定程序，各级政府不得作出预算调整的决定。否则将承担相应的法律责任受到追究。

(二)对调整减少支出预算的从严管控

法定预算及其执行是政府及其职能部门依法定授权履行职能职责的资金保障，支出预算的调减就意味着是对年度工作既定事项或担责任务量的调减，因此支出预算的调减必须受到限制。

“需要减少预算总支出的”限定在本级收入预算无法完成和上级转移性收入（包括一般性转移支付收入和专项转移支付收入）减少，而且是决策机关认可“需要”减少的特定前提下而进行的预算总支出的调减。

“需要调减预算安排的重点支出数额的”已经包括在需要减少的预算总支出内，其重点支出应当是上级政府下达认定和本级政府确定的事关全局或某一领域必须实施的重要项目支出，其不受调减额度大小的限制，都应当进入预算调整的程序，向本级人大常委会报告并获经批准，方能调减，否则将承担相应的法律责任受到追究。

综上所述，预算执行不作调整，是依法治国在管理国家和地方事务中讲规矩、守纪律、谋划缜密、管理精细的现代财政管理要求，是依法行政在具体履职中对党负责、对国家负责、对人民负责、对纳税人负责担当的行为作风体现，是预算立法主旨精神与预决算同质统一步入常态化的有效方法。■

（作者单位：云南省德宏州人大常委会预算工作委员会）

1.蒋悟真.2014.中国预算法实施的现实路径[J].中国社会科学，9。

2.朱晓晨.2014.中国省级财政预算执行偏差的研究[D].财政部财政科学研究所。

（本栏目责任编辑：王光俊）