中国PPP模式政府监管制度设计

●刘穷志 任 静

中国PPP模式政府监管制度设计

●刘穷志 任 静

近年来，PPP模式在我国基础设施和公用事业建设中的应用越来越广泛。不论理论上还是现实中，完善的政府监管机制对于PPP项目的顺利开展都至关重要。一方面，政府应该加强对私人部门在项目识别、准备、采购、执行和移交全生命周期内的监管，保证PPP项目的成功实施。另一方面，政府也应该加强对政府部门自身财政承诺的监管，报告和披露政府财政承诺，为财政承诺安排合理的预算，提升社会资本对政府的信任度，规避政府盲目上马PPP项目带来的财政风险。

政府与社会资本合作（PPP） 监管 全生命周期 财政承诺

一、引言

随着工业化和城镇化的不断推进，我国对公共产品和公共服务的需求日益增长。公共产品和公共服务通常由国家财政资金提供，受限于国家财政能力，呈现出较大的供需缺口。为了缓解供需缺口，我国大力发展公私合作伙伴关系 （PPP），鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营。

PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，在合作过程中，让私人部门所掌握的资源参与到公共产品和公共服务的供给中，从而实现政府公共部门的职能，同时也为私人部门带来利益。国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资﹝2014﹞2724号）》中将PPP定义为 “政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。 PPP模式允许政府将运营职能转移给高效的私人运营商，同时保留和完善监管及监督等公共部门的核心职能。通过PPP模式提供公共产品和公共服务，既可以吸引、盘活社会资本缓减政府的财政压力，也可以学习和利用私人部门的经验和技术，提高供给效率，为消费者提供优质廉价的公共服务和公共产品，实现利益共享、风险共担，最大化社会公共利益。

近年来，PPP模式在我国基础设施和公用事业建设中的应用越来越广泛。根据世界银行统计，1990-2014年之间，我国在能源、通信、交通和水处理四个行业运用PPP模式的总投资额高达1308亿美元，共涉及PPP项目1186项。完善政府监管机制、加强政府监管能力，对于PPP项目的顺利开展至关重要。

二、理论依据

政府监管通常也称为 “政府规制”或者 “政府管制”，在英文文献中表示为“Regulation by Law”。政府监管是指在市场经济条件下，政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体的经济和社会活动进行规范与制约。其理论基础如下：

（一）公共利益理论

公共利益理论解释了政府监管的必要性，为政府监管提供了依据，其主要的假设前提是政府代表公共利益。在现实中，市场的资源配置功能本身也存在固有的缺陷，垄断力量、外部性以及信息不对称等因素都会导致“市场失灵”。市场失灵导致的不公平、低效率会损害公众的利益，这就要求政府介入进行干预，通过制定规则行使行政权力，弥补市场失灵，保护公共利益。PPP模式中社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，部分行业本身带有垄断性质，如供水供电行业等；基础设施和公用事业建设运营具有明显的外部性，如污水处理可以产生正外部性；在公私合作过程中，存在明显的信息不对称问题。因此，通过PPP模式提供公共产品和公共服务，需要政府进行监管，避免私人部门通过垄断定价获得超额利润，解决信息不对称问题，保护公共利益。

（二）委托代理理论

委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础之上。由于委托人和代理人的目标不一致，在信息不对称的情况下，往往会发生道德风险和逆向选择，导致委托人的利益受到损害。因此，委托人需要对代理人的行为进行监督管理，尽可能避免或者减少双方的利益冲突。在PPP模式中，至少存在以下几方面的委托代理关系：第一，公众作为委托方，人民代表大会作为受托方进行决策。第二，人民代表大会作为委托方，政府各部门作为受托方行使各自职能，如政府投资主管部门进行投资决策，合理确定PPP项目。第三，政府作为委托方，私人部门作为受托方参与基础设施和公用事业建设运营。第四，私人部门成立项目公司作为委托方，建筑单位和运营商等作为受托方负责项目具体的设计、施工和运营等事项。政府以公共利益最大化为目标，而私人部门以利润最大化为目标，有可能出现矛盾冲突，需要政府进行监管，保证公共利益最大化。

（三）监管俘获理论

政府在监管初期，立法机构和监管机构代表公共利益，独立运用权力进行公平监管。由于立法机构和监管机构也追求自身利益最大化，在与被监管者长期共存的过程中，立法机构和监管机构逐渐被监管者通过贿赂等各种方式和手段所收买或者俘获，双方相互勾结，被俘获的立法机构和监管机构为被监管者提供对他们有利的监管政策，使得少数利益集团获得超额利润。参与PPP项目建设的私人部门往往实力较为雄厚，有能力也有动机进行寻租。如果监管者被俘获，由于监管不公平，会导致低效率甚至无效率，损害公众利益。

三、制度设计

（一）PPP模式政府监管主体

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》经国务院同意，自2015年6月1日起实施。文件中明确规定：我国PPP模式政府监管主体为县级以上人民政府，有关部门应当根据各自职责，对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范以及其他有关监管要求进行监督管理，并依法加强成本监督审查。县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。

（二）PPP模式政府监管客体

PPP模式政府监管客体是多元的，既要对参与PPP项目建设运营的私人部门在项目全生命周期内进行监管，也要对项目公司和负责建设运营的建设施工单位和运营单位等进行监管。与此同时，还要对政府部门本身进行监管，尤其是政府财政承诺。

（三）PPP模式政府监管内容

1、对私人部门的全生命周期监管。PPP模式可有效推进政府职能的转变，PPP模式使得政府由基础设施和公共事业项目的实施方转变为监督者，要求政府部门完成从运动员到裁判员的身份转变。这既有利于政府减少对微观事务的干预，充分发挥市场机制的调节作用，又可以促进政府部门将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升政府管理社会的水平。在PPP项目的不同生命阶段，政府对PPP项目的监管内容侧重点也不同：

（1）项目识别。在项目识别阶段，政府主要对PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证进行监管，前者主要用于判断采用PPP模式的必要性；后者主要用于判断采用PPP模式的可行性，完善项目审批机制。政府应该对物有所值评价和财政承受能力论证的真实性、可靠性和科学性进行监管，只有通过评价和论证的项目才适合采用PPP模式。

（2）项目准备。在项目准备阶段，需要修改或者新建监管机制。监管机制主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。PPP项目所需的监管机制要与现有监管安排与能力进行比较，对监管空白进行填补，或者调整PPP项目方案。填补监管空白可能包括以下措施：第一，制定对于操作人员的明确要求，可以体现在合同、规章或法律当中；第二，建立实际的监管机构，例如独立的监管机构或者政府内部的监管单位；第三，培训监管者，加强监管能力。对于监管过程中所涉及到的每个监管实体，如委员会、部门、审计员以及监督员，其具体权责应该由权威机构作出规定并给出合理解释。

（3）项目采购。在项目采购阶段，各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。政府应该提高PPP项目采购的透明度，争取社会公众的了解和监督，减少项目采购中的权钱交易、利益输送等行为。

（4）项目执行。在项目执行过程中，政府应对项目融资、定价、客户服务、操作以及市场结构等各方面进行监督管理。

项目融资由私人部门或者私人部门设立的项目公司负责。私人部门或者项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。政府应该做好监管工作，防止企业债务向政府转移。

政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等，并依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。

PPP项目的成功在很大程度上取决于政府确保合同得以执行的能力，为此须设定明确的合作要求。政府应根据项目合同约定，监督私人部门或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，定期编制报表进行报告披露。在现行政府绩效评估基础上，逐步建立PPP项目评价体系。监测项目产出绩效的步骤如下：

第一步，收集、分析历史数据。首先要收集项目行业信息，包括财务信息、机构信息、运营信息以及技术信息等。具体指标包括：经审计的财务报表、当前未经审计的财务报表以及相关计划和预算；资费标准，历史数据和现行标准；员工人数和类型；客户数据库；债务结构和资本成本；营运资产结构；工程数据；正在运行或者规划的资本投资项目明细、维护和新建支出等。除了行业数据，重要的宏观经济数据（例如通货膨胀率、GDP、汇率和利率等）以及人口统计信息（例如总人口数、人口增长率等）也十分重要。这些宏观经济数据和人口统计数据可以用于预测总需求、必要的资费调整、营业成本、收入、投资及资本成本等关键信息。

第二步，设计项目产出绩效指标。根据收集到的信息，设计项目产出绩效指标，构建财务模型，量化绩效监测工作。可以使用的绩效指标包括但不限于：项目的内部收益率（IRR）、项目的股东权益收益率（ROE）、年债务成本覆盖率、贷款期限内债务成本覆盖率等。在计算过程中如果需要折现，应谨慎选择适当的贴现率。

第三步，比较项目实际绩效和约定标准。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向私人部门或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

（5）项目移交。在项目移交阶段，政府应对移交过程中的资产评估和性能测试工作进行监管，对于项目资产性能不达标的，应该要求私人部门进行恢复修理或者更新重置。政府还应该对资产交割程序进行监管，确保办妥法律过户和管理权移交手续。

2、对政府部门的财政承诺监管

（1）财政承诺概念和内容。财政承诺是指政府承诺对PPP项目提供的财政支持，即政府承担的财政责任。因政府对PPP的支持不同，会形成不同类型的财政承诺，主要包括直接财政承诺和或有负债。直接财政承诺有明确的支付承诺要求，会体现在合同中，只是支付的具体额度有时还不确定。直接财政承诺主要包括可行性缺口预付资金、可用性付费、政府按单位结果付费和配套工程等。或有负债主要包括政府针对一些特定风险的担保、信用担保、不可抗力补偿和合同终止补偿等。或有负债的支付取决于不受政府控制的未来不确定事件，支付的发生、额度以及时间都难以预知。

（2）财政承诺监管的原因。PPP项目生命周期较长，往往长达二三十年，如同政府部门和私人部门的一场婚姻。影响婚姻完美与否的因素很多，其中，政府财政承诺和信用风险的影响作用重大。财政承诺跨期较长，且面临较大的不确定性。长期财政承诺经常是在合同签署几年之后才开始支付，或有负债的支付具有很强的不确定性。但是政府预算却是以现金为基础，规划期较短，我国预算以公历年为时间单位编制，且调整程序相对不灵活。如果对财政承诺没有明确的认识和监管，在PPP项目实施中，很容易忽略公共投资对政府预算的影响，把相关债务从政府资产负债表中拿掉，逐渐积累起巨大的财政风险。因此，需要加强对财政承诺的监管。

根据近期全国工商联环境商会对PPP项目执行问题的调研报告显示，主要存在私人部门应收账款延期或被不足额支付等问题：地方政府因财政预算不足，没有按照约定给已签约项目足够的拨款，却要求项目按期完工及运营，造成企业现金流压力加大，政府违约现象严重。目前，污水垃圾处理的中小型企业应收账款已普遍增加到营业收入的50%以上。西宁第一、三污水厂，北京第十供水厂等都因为政府拖延付费，公司运营陷入了严重的财务困境。

PPP项目要成功，政府良好的信用背书是关键，需要厘清政府和企业双方的权利责任，政府需要有契约精神，应加强对政府财政承诺的监管。财政承诺监管对于PPP项目和国家PPP方案的成功至关重要。

（3）财政承诺监管的作用。第一，建立清晰的财政承诺监管机制，可以提升社会资本对政府的信任度。对财政承诺进行实时监管，及时了解财政承诺变化情况，为财政承诺安排合理的预算，有利于提高政府推广PPP的信誉。否则，如果社会资本意识到政府该支付却不支付，认为存在政府支付风险，那么社会资本会将化解这一风险的成本纳入到PPP定价，体现到合同中，结果是合理风险分担机制的优势被大打折扣，削弱风险分担给政府带来的好处。在PPP项目开发阶段，财政承诺监管有利于保证项目顺利完成融资。在PPP项目实施阶段，有效的财政承诺监管有利于确保项目存续下去。

第二，建立清晰的财政承诺监管机制，有利于避免政府盲目上马PPP项目带来的财政风险。PPP的吸引力之一是，它可以引入社会资本的投资，而不马上增加政府的支出和负债。而且政府可以通过将风险归为或有负债而隐藏PPP项目的真实成本。这种做法有时会使政府偏好PPP模式，导致其将PPP误用于一些更适于政府传统采购的项目。如果缺乏透明、严格的监管机制，盲目推广PPP项目的确有可能引发地方政府债务规模膨胀，带来新的风险隐患。事实上，在同等条件下PPP仅仅改变政府现金支出的时间，不改变未来现金支出的净现值。因此，建立清晰的财政承诺监管机制，对财政承诺及时准确地进行评估和管理，有利于政府正确认识财政负担，做好PPP模式的适用性和项目的可行性分析，确保PPP项目真正物有所值，防范财政风险。

（4）财政承诺监管的主要内容。监管PPP项目财政承诺涉及单个项目层面和全部项目层面的管理、报告以及预算安排。

第一，在项目全生命周期内定期收集项目经营信息。对PPP项目财政承诺进行监管，首先需要从私人部门那里收集有关项目风险和经营的信息，以及其他影响财政承诺成本的因素，例如不断更新的主要经济数据预测，并确保信息已传达给相应的政府部门。从私人部门那里收集信息是PPP中代表政府签约一方的主要职责，因为其与PPP项目公司或者特许经营者有直接的合同关系。应在合同中明确规定对信息（如PPP项目公司的关键财务指标）的具体要求，以及用于监测服务绩效的指标。为此，可以通过在PPP法律法规中作出规定，赋予代表政府签约一方日常收集信息的权利；或者，在PPP合同中设置明确的监测条款。

第二，报告和披露PPP项目财政承诺。政府需要决定是否以及何时确认PPP财政承诺。当财政承诺被正式确认为政府负债时，应计入到政府的财务报表中。当财政承诺不被确认为政府债务时，仍然应将它们与公共债务信息及分析一起报告。这对于政府债务在政府内部和外部的透明度至关重要。财政承诺的报告应当包括不同类型财政承诺定量和定性的信息。从财政管理的角度来看，PPP项目属于政府“财政风险矩阵”中的一项。随着PPP工作的推进，政府可以考虑发布专门的PPP财政承诺报告。除了报告财政承诺之外，披露PPP项目相关信息，如采购流程、合同、财政承诺等等，有助于加强消费者对PPP项目的了解和监督。

第三，监督政府为财政承诺安排合理预算。为支付额度和时间都很明确的直接财政承诺安排预算比较容易，最常用和简单的做法就是将支出纳入相应政府部门的年度预算。在实际支付时，可以通过一个集中账户进行，既有利于避免支付延迟风险，也便于监管。为长期财政承诺和或有负债安排预算是比较困难的，因此也比较容易出现因预算不足而拖延支付的现象。为了避免这类现象的出现，可以在预算中安排或有储备专项资金，或者设立或有负债专项基金。对此，应该加强监管，保证此类支付。PPP项目的全生命周期合作模式，要求政府从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变，提高财政的规划性和可持续性，防范和化解中长期财政风险，逐步建立与PPP模式相匹配的财政制度。

四、结论

在全国各地大力推广PPP模式的浪潮下，政府应该不断完善PPP监管机制。一方面，政府应该加强对私人部门在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交全生命周期内的监管；另一方面，政府也应该加强对政府部门本身财政承诺的监管，规避财政风险，提高社会资本对政府的信任度。PPP项目的成功实施离不开法治精神和契约精神。我国应该加强对PPP项目进行政府监管的法律保障，以法律法规的形式明确各监管单位的权责，同时出台政府监管实施细则，加强实际操作性。

（本文系国家社科基金重大项目“PPP（公私合作伙伴）中财政资金引导私人资本机制创新研究”〈批准号：14ZDA029〉的阶段性研究成果）

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）

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（本栏目责任编辑：王光俊）