“营改增”对地方财源建设影响的分析与思考——以甘肃省张掖市为例

●金珧汉

“营改增”对地方财源建设影响的分析与思考
——以甘肃省张掖市为例

●金珧汉

在“营改增”试点全面推开的背景下，本文以甘肃省张掖市为例，在梳理财政现状和特征的基础上，分析其对财政运行产生的影响和对财源建设形成的倒逼效应，并提出了相应的政策建议。

税收 改革 财源

财源是财政财力的来源，是一个国家或地区财力和发展的关键因素。财源的多寡决定着办事的多少，决定着城市建设、民生支出等方面的投入，既是衡量一个地区经济发展质量和效益的重要指标，又能综合反映出一个地方的经济综合实力和区域竞争力。结合甘肃省张掖市的实际，笔者认为，“营改增”试点的全面推开，不仅仅迈出了税制改革的重大一步，对地方财源建设的影响也是深远和积极的，需要引起足够的重视。

一、甘肃省张掖市财政收入现状

（一）财政收入情况

2015年，张掖市生产总值达到373.53亿元，年均增长10.5%；固定资产投资完成322.91亿元，年均增长20%；工业增加值72.7亿元，年均增长12.73%。其中，规模以上工业完成增加值62.67亿元，年均增长17.49%；实现社会消费品零售总额148亿元，年均增长14.3%；城镇居民人均可支配收入达到1.95万元，年均增长11.8%；农民人均纯收入达到1.07万元，年均增长13.4%；三次产业比重由“十一五”末的29.3∶35.5∶35.2调整到25.5∶30∶44.5。

“十二五”期间，张掖市财政收入均保持两位数的增长速度，到2015年，全市大口径财政收入达到53亿元，是“十一五”末的2.7倍，年均增长22.4%。一般公共预算收入达到24.1亿元，是“十一五”末的3.2倍，年均增长26.2%。

（二）财政收入结构

1、产业税收贡献情况。2015年，全市二产提供税收14.17亿元，三产提供税收17.65亿元，二、三产业税收贡献比为45∶55。近5年，二产税收占比逐年下降，至2015年，下降了13个百分点，而三产税收则相应逐年上升，上升了13个百分点，上升趋势十分明显。

2、税种情况。税收收入中，消费税、增值税、营业税、企业所得税、个人所得税五大税种合计23.4亿元，比重为80.4%，占主体地位；土地增值税、土地使用税、契税等其他税种合计5.7亿元，占19.6%。

3、重点纳税行业情况。2015年，电力、采矿、商业、金融保险、建筑、房地产六大重点纳税行业，分别纳税3.09亿元、1.2亿元、3.42亿元、3.49亿元、8.07亿元、5.92亿元，共计25.2亿元，占大口径财政收入的47.58%。

二、张掖市财政收入特征分析

（一）财政收入进入换挡调速期，高于甘肃省平均增速

“十二五”时期，张掖市大口径财政收入年均增长 22.42%，比甘肃省 9.39%的增速高13.03百分点；一般公共预算收入年均增长26.25%，比甘肃省19.87%的增速高6.38百分点。

受国际国内宏观经济发展形势变化的影响，张掖市实体经济发展增长呈波浪形走势，地区生产总值2011年增长13.2%，达到了最高峰，到2015年放缓至7.5%。财政收入增速相应逐步回落，呈前高后低趋势。财政收入由过去的高速增长阶段，回稳至中高速增长阶段，与宏观经济发展变化保持一致，进入新常态。

（二）一般公共预算收入占大口径财政收入比重低于甘肃省平均水平

2015年，张掖市一般公共预算收入占大口径财政收入的比重为45.9%，比甘肃省平均水平53.66%低7.76个百分点，反映出张掖市税收收入中，中央和省级收入占比大，地方收入占比小。究其原因是张掖市矿产、电力等行业依然占税源结构的主体地位，其税收主要是中央分成比例高的增值税、企业所得税，加之建筑、房地产等行业的营业税省级又分成30%，在很大程度上影响了地方一般公共预算收入的规模。

（三）营业税收入占比相对较高

从一般公共预算收入构成来看，2015年张掖市营业税占比22.65%，是贡献地方收入最多的税种。

从重点纳税行业来看，主要以营业收入为税基的建筑、房地产、金融保险等行业所纳税额占税收收入的比重分别达到 25.34%、18.58%、10.94%，比 2010年增加了 10.36、12.1、6.71个百分点，成为贡献财政收入最多的三个行业。

（四）产业效益水平不高导致产业税收贡献水平不高

2015年，张掖市三次产业结构调整为25.4∶29.4∶45.2，较2010年调整幅度较大，但一产比重偏高的局面没有得到根本转变，占比分别比全国、甘肃省高16、11.3个百分点，二产占比分别比全国、甘肃省低11.13、7.3个百分点，三产占比分别比全国、甘肃省低5.3、4个百分点。

从第一产业看，张掖市农业发展仍停留在传统农业阶段，机械化水平不高，传统作物多，名优土特产品少。仅有的大蒜、红枣、玉米制种、中药材、牛羊肉等诸多优质农产品，缺乏标准、商标、标识和包装，市场竞争力不强，走出去能力弱，总体产业效益不高。加之自国家实施农村税费改革后，第一产业基本不直接提供税收。

从第二产业看，张掖市工业大都处于初加工阶段，产业链条短，产品科技含量低、附加值不高。工业企业投资类型大都集中于资源开采加工、金属件加工行业，一次性投资大，流动资金需求大，能源消耗高。2015年，张掖市工业提供税收仅6.1亿元，比2010年减少了209万元，年均下降0.07%，低于同期工业增加值增速12.5个百分点，低于税收收入增速16个百分点。工业百元增加值提供的税收为8.38元，比2010年下降了2.28元，工业经济效益下降趋势明显，对税收收入增长的拉动作用非常有限。

从第三产业看，传统服务业包括批发零售业、住宿餐饮业、金融业、房地产业在第三产业中占较大比例，而交通运输、仓储业、科技服务业等现代服务业比重不高。以旅游产业为主的相关产业正处于培育发展期，产业链条还没得到有效延伸，且享受国家税收优惠政策多，税收增量与旅游业的高速发展不协调，税收潜力目前很难得到充分发挥。2015年，全市接待游客1505万人次，旅游综合收入达76亿元，旅游接待人次和旅游收入保持了年均40%以上的增幅，但旅游产品开发不足，与旅游业相关的交通运输业、批发零售业和住宿餐饮业仅提供税收4.27亿元，增长8.7%。税收的增长与旅游业发展不同步，税源潜力有待进一步挖掘。

三、“营改增”对财政运行的影响分析

（一）财政需要承受减税影响

根据上述分析，张掖市营业税收入占比相对较高，因而“营改增”的试点全面推开，对张掖市财政收入减少的影响相对较大。按照静态数据测算，张掖市由此减少财政收入1.7亿元，影响税收收入增长近6个百分点。

（二）财政收入增长乏力

“十二五”期间，国家投资的兰新铁路第二双线、西气东输等重点项目建设，投资数额大、施工单位多、建筑砂石料需求量大，施工环节实现税金较多；黑河中上游以黑河水电、河西水电为代表的投资主体投资建设的梯级电站，大都处于建设期，建筑安装工程总量大，这些项目对张掖市财政收入拉动效应十分明显。随着这些大项目的相继建成，拉动效应消失，加之受市场变化因素影响，“十三五”时期张掖市房地产、建筑等支柱产业可能低增长或负增长，再加上受“营改增”试点全面推开的影响，税收持续增长的动力不足。

此外，由于张掖市“十二五”时期财政收入增长高于经济增长，垫高了财政收入基数，现在大口径财政收入1个百分点的增量，相当于5年前2.7个百分点的增量，快速增长难度随之增加。

（三）财政收支矛盾突出

由于经济持续下行，张掖市财政收入增长乏力，中央财政转移支付增量有限，市、县区财力更加紧张，而各项政策性民生项目配套、重点基础设施建设配套以及人员刚性支出不断增加，加之政府债务还本付息的需求，预算平衡难度大且在“十三五”期间不会得到有效改善。

四、“营改增”对地方财源建设产生的倒逼效应分析

“营改增”试点全面推开后，基于上述对张掖市财政运行的影响分析，张掖市为确保财政正常运行并缓解财政困难，亟需进一步加强财源建设，培植更多财源。

“营改增”试点全面推开后，对张掖市地方财源建设产生的影响，除与全国一样，可以消除重复征税、促进经济结构优化，贯通服务业内部和二三产业之间的抵扣链条，从而减轻企业税负等之外，笔者认为，对张掖市这样一个西部欠发达地区产生的倒逼效应更值得关注和重视。

（一）倒逼以投资拉动为主要动力的财源培育模式转型

经济发展进入新常态，强调投资继续对经济发展发挥关键作用。对西部欠发达地区，保持必要的投资规模和力度依然是必不可少的，但绝不能把财源培育的着力点放在单纯扩大投资上。“营改增”以前，扩大投资可以带动建筑业等行业发展，体现在税收上则是营业税等税收的增加，投资对财政的贡献可以说是立竿见影，致使部分地方对财源的长远和持续发展关注不够，对产业发展以及后续的产业增值能力没有予以重视，产生了财源接续不足、增长乏力等问题。“营改增”试点全面推开后，一方面建筑业纳入试点范围，不再以营业收入额直接征税，在消除重复征税、减轻企业税负的同时，也将产生抵减地方政府依靠扩大投资额拉动税收增长的效应；另一方面将不动产纳入抵扣范围，在比较完整地实现向消费型增值税转型的同时，由于抵扣对政府当期税收的抵减效应，更有利于倒逼政府合理有效而不是盲目地引导企业扩大投资。

（二）倒逼以数量扩张为方式的财源增长模式转型

如前所述，“十二五”时期，张掖市注重调整优化产业结构，特别是以旅游业为带动，大力发展第三产业，产业结构调整初见成效。“营改增”以前，旅游业相关行业大部分以营业收入直接征税，致使部分地方过分关注数量的增长，对增值能力和盈利水平关注不够。如张掖市游客人均消费水平仅为507元，仅比2010年增加18元，增长3.7%，与总量的增长极不匹配，且比全国平均水平低398元、甘肃省平均水平低120元，表明张掖市旅游消费供给水平不高，严重影响了产业整体效益。“营改增”试点全面推开后，对旅游业服务流转过程中产生的增值额征税，更有利于倒逼政府有效引导旅游业企业提升服务水平、扩大盈利能力。

五、“营改增”后地方财源建设的建议

（一）培育市场主体，激活财源潜能

培育壮大市场主体，充分发挥市场主体的潜能，使其创造更多的财源，成为财源发展的主要推动力量。抓住全面实施 “营改增”、大规模结构性减税带来的政策机遇，在对企业“放水养鱼”的基础上培植和拓展税源，聚焦经济转型升级，充分调动广大企业积极性，扩大设备更新、技术改造等有效投资，因地制宜发展优势产业，改造提升传统产能，实现做大经济总量和提高质量效益并进，增强地方财政“造血”功能。统筹推进“个转企、小升规、规改股、股上市”，落实支持企业发展的优惠政策，健全完善激励机制，实施中小企业成长工程，培育有潜力的成长型企业向规模企业转变，实现小微企业和其他创业创新市场主体数量 “两个快速增长”，为财源创造提供更加广阔的发展空间。

（二）延伸产业链条，增加财源产出

“营改增”试点全面推开后，企业不再有为避税而选择“大而全”、“小而全”的组织结构，也不再有购买服务不能抵扣的后顾之忧，从而促进服务业发展。张掖市应抢抓机遇，在财源建设中更加注重拉长产业链条。应大力发展绿色农产品加工业，着力培植一批市场前景好、带动能力强的农副产品加工转化龙头企业，提升农畜产品加工转化率。办好绿色有机农产品交易博览会，形成 “展示交易+精深加工+仓储配送+全程冷链+品牌运作+金融服务+种植基地”的创新型产业链模式，提高农业科技含量及农产品附加值。围绕“循环、绿色、低碳”的要求，瞄准发展循环经济的关键环节，推动专业化分工协作，精心构建产业间的关联构成和企业间的原料产品互供关系，吸引产业关联配套协作和精深加工项目，培育循环经济产业链延伸项目，加快技术改造，促进产能升级，推进资源和能源循环利用，形成良性发展的全流程产业链。以提高旅游业供给质量为抓手，促进旅游、文化、体育、医养深度融合发展，发展全域旅游、特色旅游和红色旅游，增加新、奇、特、优、全的产品、服务供给，增加游客过夜率和停留天数，提高游客人均消费水平，提升旅游业的综合带动力和贡献率。

（三）壮大产业集群，提升规模效益

着力培育特色财源，按照布局合理、产业协同、资源节约、生态环保的原则，鼓励支持引导各类经济主体积极参与原料种植、精选、初深加工、运输、包装、贮藏保鲜、物流运输、推广营销等产业分工，推动企业专业化分工协作、有效配置生产要素、降低创新创业成本、节约社会资源，建设一批企业群体，促进形成特色鲜明、主业突出的特色产业集群。

（四）形成协同效应，扩大综合效益

鼓励县区之间错位发展和开展产业合作，形成区域性联动发展的合力。考虑市场容量，通过政府有效引导，市域内应限批限上同质化的项目，鼓励有协同效应、互补作用、补链强链的项目，防止同质化发展形成新的供给过剩和恶性竞争。及时对接市场需求进行产业结构调整，发展互补性强、协同效应好的接续产业，确保现有产业和新兴产业的协调发展。着力培育后续新型财源，按照“互联网+”模式，大力发展互联网经济，扩大农业比较优势，推动生态工业再上台阶，促进三次产业协调发展。大力促进直接或间接为生产过程提供中间服务的现代物流、电子商务、金融服务、研发设计、人力资源服务等生产性服务业发展。围绕新辟消费市场，多元化开发健身、养生、娱乐等差异化休闲度假旅游产品，衍生发展游乐设施等旅游装备制造业和户外运动用品制造业，扩大旅游业带动力，增加综合收入。

（作者单位：甘肃省张掖市财政局）

王曙光、蔡德发、孙慧玲.2015.地方财源建设的问题及对策研究——以哈尔滨市为例[J].会计之友，22。