政务公开监督浅议

●唐云锋 马春华

政务公开监督浅议

●唐云锋 马春华

在探讨政务公开监督之前，有必要先了解政务公开的前提与目标。笔者认为，政务公开主要有三大基本目标：一是更好地满足公民对政府活动的知情权；二是规范政府活动，推进政府活动公开透明；三是增进政府与民众互动，实现社会和谐。本文分析了当前各地在开展政务公开工作中的代表性做法，并对如何推进政务公开监督提出几点建议。

政务公开 监督 实践 电子政务

政府信息公开的思想与立法实践起源于欧洲，早在1690年，英国政治家洛克已经在其著作《政府论》中论述过政务公开的含义：一切权力应该根据既定的和公布的法律来行使，这样公民就可以根据公开的政府行动来对其进行监督。在我国，政务公开工作起步比较晚，2016年党中央、国务院制定的 《关于全面推进政务公开工作的意见》、《2016年政务公开工作要点》等文件的出台，是我国政务公开的一大进步，但在具体推进中仍是路途漫漫，尤其是政务公开监督仍成效不佳甚至流于形式。

一、政务公开监督的基本前提与目标

对政务公开实施监督，首先必须厘清政务公开本身的宗旨，只有弄清楚政务公开的本质与取向，才能谈得上对其监督的目标。政务公开究其实质是为了实现以下三个基本目标：一是更好地满足公民对政府活动的知情权，以保障宪法赋予公民的基本权利；二是通过政务公开，推进政府活动公开透明，以更好规范政府活动，提高政府工作效率与减少政治腐败，并最终提升政府公信力；三是公开的最终目的是通过政务公开，及时增进政府与民众的互动，通过政府与社会的协同合作，及时消解各种社会矛盾以获得更好的政治合法性，实现社会和谐。政务公开监督的目标也必须服从与服务于政务公开本身的宗旨。

其次，必须明确政务公开的主体是来源于社会，而非政府体制内部其他部门。即大家所熟悉的“裁判员”与“运动员”或说自律与他律问题。如2014年7月开展的一次国务院政务大规模公开督查，总共抽调了100余人，成立8个小组，分赴27个中央部委及16个地方省市，开展规模空前的大督察，以破除“政令不出中南海”之弊，推动各项政策措施的落实。今年高层再次对此问题引起关注与重视，并出台相关意见。

最后，监督的形式与内容，除极个别涉及国家安全层面问题外，必须不限定范围。不能以传统的自查形式，形成自查报告递交督察组，督察组在审阅自查报告的基础上，再进驻实地督察，并以实地督察中的一般流程，如听取主要负责人汇报、召开座谈会、审阅文件资料等这种体制内常规方式进行。尽管在座谈会之外，督察组还可能采取问卷调查、约谈、暗访等形式进行较深入的实地调查，但诸如这种大规模督查监督，就算短期效果不错，其所耗费的人力物力自然也是一笔不菲的支出，并最终由纳税人买单。更关键的是这种规定程序与范围的政务公开监督方式，会由于监督方与被监督方之间的信息不对称，导致各种道德风险与逆向选择问题的发生，使实际监督效果往往差强人意。

二、当前实践中的代表性做法

（一）机制上的细化

针对政务公开不能为政府带来直接利益、缺少激励与惩罚机制的情况，2016年北京市政府常务会作出决定，突发事件发生后，事件的第一责任人要迅速反应、及时公开。尤其是特别重大突发事件之后，应在24小时内举行新闻发布会向群众公布最新情况，第一负责人对信息负有及时公开的责任。四川省政府则将政务公开任务“包产到户”，即各级政府、各级政府的各个部门都承担相应部分的政务公开工作，并把任务的完成情况作为绩效考核内容之一。

（二）基层平台的拓展

由于政策执行力度逐层递减的现实，政务公开政策的贯彻执行也不例外,导致我国乡村的政务公开往往被忽略。然而，实现村务公开是发展基层民主政治、巩固基层政权、维护农村基层社会治理结构中的重要举措之一。四川省新津县建立的三级联动政务公开平台开创了基层政务公开的尝试，主要依托新津县、乡镇、村（社区）三级政务服务机构，不断完善服务功能，致力于形成以县为领导的三级联动政务公开平台。在县级，建成了涵盖36个部门的政务服务大厅；在镇级，成立便民服务中心，实行开放式的集中办公。新津县各个乡镇的政务信息按统一标准集中整合，服务事项被全部集中到便民服务中心，并实行“一证两图三卡四告知”制度，这些制度告知了群众办事程序、办事依据、办事条件和监督方式等，把工作人员的工作都置于群众监督之下，提升了办事群众的满意度，增强了对政府的理解与信任；在村级，全县所有村（社区）均建立便民服务室，便民服务室实质上是便民服务中心的缩影，其中设置了信息咨询处、信息公示栏和宣传栏。

（三）公开方式的亲民

据内蒙古新闻网报导，内蒙古自治区呼和浩特市创新政务公开新方式，将每月的28日定为“媒体开放日”。在“媒体开放日”活动中，媒体可以了解、参与、支持和监督该市政务信息公开相关工作。政府借助媒体树立开放的服务形象，增强政府公信力，为政府的后续工作创造良好的社会信任环境。针对政务公开信息中专业术语和官方语言过多的现象，浙江省海宁市司法局利用新浪微博向网民公开政务信息，“微博公文”被限制在140字以内，并且力戒官话、套话。对于不能简单概括的公文，官方微博将会对这些公文以“标题＋网址链接”的形式予以转载发布，其详细内容会发布在官方网站上。该市司法局在全国首推“微博公文”的做法掀起了政务微博的新风潮，把晦涩的官方公文转变成短小精悍的微博，拉近了官民的距离，拓展了政务公开的渠道。

（四）公开技术上的更新

政务公开需要达到“质”与“量”的标准，“量”的标准指各地方政府发布了足够多的信息，但仅仅有“量”是不能满足民众需求的。传统政务公开是逐个申请，政府政务公开工作处于被动地位，数据开放则是政府主动将这些数据推送给公众。针对目前地方政府发布的信息存在过时、无效的数据情况，安徽省芜湖市政府以政务大数据的开放、共享为基础，以实现对每一个居民、企业、社会组织的精准化服务尝试。政府把公众需要的信息统一输入到公开共享的数据库，公众可以按需自取。大数据技术推动了信息数据资源和基础设施建设的互联互通、资源共享，为普通的民众工作生活和企业经营发展节省了成本。针对大数据信息量巨大，但又碎片化、价值密度比较低与信息良莠不齐的特点，四川省省级政府策划打造省级政务云平台，2016年初首批的13个省级部门、30个应用已迁移到省级政务云平台上运行，以对碎片化信息数据进行去粗取精，去伪存真。社会公众可以通过登录平台网络页面轻松查询到诸如交通违章信息、投资项目监督情况等多种数据信息。利用政务云平台建设，四川省将全面提升现代政府公共服务和治理能力。

三、几点建议

自我国推行政务公开以来，基本由官方主导，各省的信息公开存在渠道有限、传播速度慢、官民之间的互动性低等缺陷。政府不积极拓展信息公开的渠道，仅仅在政府网站中发布信息，如此看来，公开的任务确实完成了，但没有达到公开的效果。信息输出渠道极为狭窄，政务公开工作就会流于形式，信息不但没有得到广泛的传播，更没有民众反馈意见。目前我国各地方政府陆续利用微信、微博、广播、电视等途径，不断推进政务公开工作的进度，促进政府与社会公众之间的互动，把政务信息与日常生活相融合。虽然各地陆续开通了政务微博，但存在“僵尸微博”的弊病，这是由于政府不敢而且不善于利用新媒体发声。网民存在情绪化的特点，加之互联网传播迅速，政务微博发声稍有不慎将会引起轩然大波。因此，简言之，要疏通这一公开渠道，必须平衡信息及时与信息准确两大条件，也必须从以下几方面努力。

（一）政务公开相关权利与义务观念的培育

由于几千年行政集权，对政府与社会所内化形成的政府权力至上，行政活动中“只唯上”，更多时候缺乏主权在民的观念与社会责任感；于民众而言则缺乏纳税人知情权的权利意识，更缺乏相关的参与意识与权利诉求。在相关制度还不健全的情况下，缺乏政务公开主体的内在自觉，民众知情权的权利主张与督促的缺失，政务公开主体被动展开的可持续性与效果，自然难有保障。因此，持续有效推进我国政务公开活动的观念层面教育与培育之路还将是个长期的过程，而且这也是政府政务公开常态化、高效化的必要前提。

（二）相关制度的确立与规范是政务公开的基石

从前述政务公开的基本前提分析可知，政务公开监督主体的社会化，以及保持与体制的基本独立性，这是最基本，也是最关键的。由于监督内容与程序非单一官方所定，而且不独具形式，这些都是基本的制度框架保障，在此基础上才是相关的奖惩机制构建。基于国情考虑，奖惩机制的设立，还不能单一限定于政府体制内，必须引导与鼓励社会参与，以培育社会权利意识。在规范与细化制度的同时要符合地方的具体情况，切忌制度僵硬、缺乏人性化。如果在这些细节上过于苛刻，难免本末倒置，使公开工作流于形式。可以通过政务公开竞赛，相互促进，以提高政务公开水平，同时对政府政务公开考核应由社会公众与上级政府同时参与，并加大社会公众在评估中的权重。

（三）相关技术机制与平台的构建与完善

在前述基础上，必须考虑政务公开活动的信息时代背景，机制的设计必须基于信息时代的多元、互动与传播的自组织等特征，以尽量充分利用与发挥网络与自媒体时代信息传播的积极影响，减少与降低信息传播中的蝴蝶效应可能对社会造成的不利影响。平台的构建也必须基于现实国情、城乡差距与农村基层的特征综合考虑。必须保证联动平台资源共享基本目标的实现，以保证县、乡镇和村平台之间的信息可以自由流动。尽量避免“信息孤岛”的产生，防止各主体之间的信息不对称，以及民众与政府之间的信息不对称。同时将基层推行政务公开制度作为重点，以调动基层民众监督和参政议政的积极性。

（作者单位：浙江财经大学公共管理学院）

1.章建森.2011.海宁首推微博公文[J].决策，5。

2.纪珊珊.2011.传播学视野下的微博研究[D].安徽：安徽大学。

3.徐春艳.2011.国内外电子政务信息资源建设对比研究.图书馆学研究，15。