民乐县农业水价综合改革的实践与经验

陈俊（甘肃省民乐县水务局，甘肃　民乐　734500）

民乐县农业水价综合改革的实践与经验

陈俊
（甘肃省民乐县水务局，甘肃民乐734500）

在农业水价综合改革试点过程中，民乐县形成了具有代表性、典型性的农业水价综合改革模式和经验，实现了试点的预期目标，为进一步深化水价改革，实现水资源可持续利用，促进社会节约用水，全面提高农业用水效率和效益奠定了坚实基础。

农业水价；综合改革；经验

2014年10月，民乐县被国家发展改革委、财政部、水利部、农业部列为全国农业水价综合改革试点县(区)之一，也是甘肃省农业水价综合改革项目5个试点县之一。试点项目安排在洪水河灌区所属的三堡镇全营、陈庄和下吾旗3个村实施。自项目实施以来，依托节水型社会试点的基础，多方联动，合力推进，积极稳妥推进农业水价综合改革试点工作，按期全面完成了试点改革任务。经过近2年的试点项目改造和运行，取得了较好的成效，也总结出了许多好的经验和做法，为提高灌溉水利用效率和效益，稳定和扩大灌溉用水市场，实现灌区可持续发展奠定了坚实的基础。

一、基本情况

民乐县地处祁连山北麓、河西走廊中段，是典型的内陆山区自流灌溉农业县。境内气温变化大、降水少、蒸发强、气候干旱、多风沙，降雨量自南向北随地形高程变化逐渐减小，降水量在200～600毫米之间，降水主要集中在7～9月份。县境内水资源总量4.398亿立方米，地表水总资源量4.12亿立方米，净地下水资源量0.27亿立方米，人均、亩均占有量分别为1 700立方米和480立方米。原农业供水价格执行标准为：农田灌溉计量水费0.1元/立方米，基本水费按水权面积每亩每年征收2元。

洪水河灌区地处民乐县东部，东、西分别与童子坝灌区、大堵麻灌区接壤，总灌溉面积42.7万亩，农田有效灌溉面积40.2万亩，是民乐县控制面积最大的灌区。1998年10月被国家计委、水利部列为大型灌区，并从1999年起实施了续建配套与节水改造项目。灌区内主要有洪水河、玉带河、山城河3条河流，多年平均径流量1.42亿立方米。项目区全营、陈庄和下吾旗3个村位于洪水河灌区的中部位置，相互比邻且呈三角形分布，总户数888户，总人口3 309人，人均纯收入7 221元；三个村总耕地面积19 580亩。

二、进农业水价综合改革主要措施

（一）强化农业水权初始分配制度

试点工作开展以来，在农业水权分配方面，以现有水权面积作为初始水权面积，采取“以供定需”模式，逐级为3个村的农民用水者协会、711户用水户颁发了水权证。

（二）规范用水者协会建设

进一步规范了项目区3个村组农民用水者协会，并经县民政部门注册登记，修订完善了协会章程和制度，配备完善了协会办公场所、办公设施。

（三）开展水价测算工作

试点工作开展以来，在大量调查研究和分析的基础上，认真开展水价测算工作，经测算、监审、审批，试点项目区农业地表水农业用水基本水费维持现状不变，粮食作物和经济作物实行差别水价、超定额累进加价制度，实行终端水价，粮食作物执行水价0.238元/立方米，经济作物0.248元/立方米。

（四）建立用水精准补贴和节水奖励机制

水价综合改革过程中，认真落实国家用水精准补贴和节水奖励机制，按照国务院《关于推进农业水价综合改革的意见》“要建立农业用水精准补贴和节水奖励机制，多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制”，民乐县制订了相应的农业用水精准补贴管理办法，明确了补助资金来源、补助对象、补贴标准、方式、程序及使用管理范围，并首次审核发放精准补贴资金4.55万元，节水奖励资金31.83万元。

（五）实行小型水利工程产权制度改革

民乐县在对全县小型水利工程的建设管理工作进行深入调研基础上，在不改变工程土地用途及使用权的前提下，明确小型水利工程所有权、使用权、经营权、收益权、处置权和水权。县水务局经民乐县政府授权，依法依规向小型水利工程的所有权者颁发产权证书。目前，县水务局对项目区已有和新建的田建配套工程颁发所有权证26份、使用权证26份，签订管护责任书26份，由协会负责管理。

（六）加快工程建设推进水价改革

民乐县农业水价综合改革试点建设以来，加大工程建设力度，项目区新建斗渠27.9公里，配套斗渠分水闸893座，配套无喉道量水槽22座；车桥24座。项目完成投资1 072万元，实际到位资金1 072万元（其中：中央补助资金1 000万元，县级配套资金72万元），到位率100%。

三、主要经验

推进试点工作过程中，在充分借鉴民乐县节水型社会建设试点经验的基础上，按照“以总量控制、定额管理为手段，明晰农业初始水权，逐级分配到户，落实最严格的水资源管理制度，科学合理的配置水资源”的试点县目标任务，搭建水权交易平台，逐步使水权改革走向制度化、规范化。

（一）尊重历史，妥善落实水权面积

民乐县在长期发展灌溉农业的过程中，形成了“判定配水面积”并固定下来，作为分配农业水量的依据，形成了灌区最初的水权的“雏形”。“判定配水面积”决定用水户是否拥有用水的权力和资格，直接影响配水量的多少，也成为分配灌区用水指标和承担工程建设任务的主要依据，是农民用水户享受权利和承担义务的一种象征。2001年，节水型社会建设试点启动以后，将“判定配水面积”过渡为“水权面积”。至2014年全县共有水权面积57.22万亩。在推进农业水价综合改革试点工作中，充分考虑过去逐渐形成的不成文的利益分配格局，本着“尊重历史、立足现状、兼顾未来”的原则，以水权面积作为明晰农业初始水权的依据，分别确定洪水河灌区水权面积18.47万亩，试点区3个村水权面积12 015亩。在尊重历史的基础上确定的水权面积，为明晰农业初始水权奠定了基础，减少了不必要的纠纷，增加了初始水权分配的可操作性。

（二）顺应形势，建立两套指标体系

在用水总量上，根据《民乐县近期水平年（2015年）水资源配置方案》，全县用水总量控制指标为35 000万立方米，其中：洪水河灌区用水总量16 265万立方米（农业用水量15 003万立方米），农田灌溉净定额为215.7立方米/亩。在定额管理方面，制定了《农业用水定额指标》，推行限额灌溉。按照灌溉试验和用水经验，确定一般农作物灌水净定额为70至85立方米/亩，重点针对春小麦和玉米两种主要农作物，采用摊水量、卡时间等方法，开展严格的限额灌溉，灌区农田灌溉用水净定额平均降低了20立方米左右，基本控制在了规定限额之内。通过两套指标体系的建立，赋予了灌区对水资源的总体经营权和各用水户对水资源的有限使用权，形成了合理配置水资源、促进水资源高效利用的新机制。

（三）以供定需，明晰农业初始水权

将水权面积作为明晰农业初始水权的依据后，根据用水总量和定额控制指标体系，针对洪水河灌区可供水量小于农业需水量的现状，采取“以供定需”模式，将可供水量作为确定农业用水总量控制指标的依据，确定了项目区3村水权为570.52万立方米，然后把水权层层分解细化，分解至3个协会和各用水户，以户核发水权证。在水权证上明确用水户享有的合法水量，赋予了该用水户对水资源的合法使用权和处置权。试点区3个村711户用水户共颁发水权证711份。通过明晰农业初始水权，赋予用水者对有限水资源的相对所有权和绝对使用权、处置权，群众对自己有多少水资源可以利用心中有数。

（四）建立规则，规范水权交易行为

在明晰水权、建立两套指标体系的基础上，制定了《洪水河管理处水权交易管理规范》，明确了水权交易的范围、方式、权限、期限、价格、监督管理等，并在洪水河管理处设立了水权交易试点平台，成立了水权交易管理委员会，制定了交易中心的职责和运行流程，配套完善了相关设施。水权交易规则的建立，使灌区的水资源配置和管理发生了重大变化，初步改变了长期以来以行政手段配置资源的传统方式，实现了向市场机制引导方式的转变，灌区管理单位从资源配置的指导和实施者逐步转变为规则的制定和监督实施者。

（五）正确引导，稳妥推进水权交易

灌区严格遵循水权交易规则，鼓励社会公众广泛参与，运用经济手段，发挥价格对节水的杠杆作用，实行用水权有偿转让，逐步引导实现水资源高效利用和优化配置，水权交易的实现形式呈现出多样化。

2015年5月25日，下吾旗村农民用水者协会会员马德与本灌水小组甘达德协商，经协会同意，报请洪水河管理处水权交易中心审核批准备案后，将自己所有水权480立方米按照现行水价转让给甘达德，实现了水量在同一协会内部、同一渠系之间的第一起交易。

陈庄村农民用水者协会因土地整理有1 000亩耕地尚未耕种，夏灌一轮应配水量5.15万立方米，陈庄、下吾旗两个农民用水者协会协商后，报请所在乡镇同意后，经洪水河管理处交易中心同意后，以0.3元/立方米的交易价格转让给下吾旗村农民用水者协会，实现了水量在不同协会、同一渠系之间的交易。

彭庄村朱永斌因土地流转，承包本村一组耕地400亩种植黄芪，新庄村三、八组耕地490亩种植小麦。由于夏灌一轮期间黄芪不需灌溉，经彭庄、新庄农民用水者协会协商同意后将应配至彭庄村一组的水量2.36万立方米，报请所在乡镇批准，经洪水河管理处交易中心审核备案后，将彭庄村一组的水量2.36万立方米从益民东干九支转入新庄村三、八组收益的益民东干十四支灌溉小麦，实现了水量在不同协会、不同渠系之间的交易。

通过水权交易，提高了用水户参与水资源管理和分配的积极性、能动性，使水资源配置逐步趋于公平化、合理化。水权交易的实现，转变了农民以土地为生的传统观念，部分农民把自己的水权转让给别人，或长期外出务工，或发挥自己的特长从事其他经营活动，使接受水权的农民能够集中水权更好地从事农业生产，产生了双重收益。

（六）完善机制，提高用水管理水平

在通过水权交易发挥市场在水资源配置中作用的同时，灌区管理单位积极跟进服务，着力提高用水管理水平。成立由水管处（所）、受益乡（镇）主要领导及农民用水者协会有关人员组成的灌区委员会，作为灌区内水利管理的最高权力机构，研究处理灌区水利管理工作中的重大问题，审核配水计划。在灌溉用水中实行水票制，以斗口水量为计量标准，根据配水计划确定的配水量，向各村（社）发放水票，水管单位按水票配水。放水结束后，依据实际用水量结算水费。积极研究推广新技术，改进灌溉制度、灌水方法和灌水技术。通过民主参与、民主管理、强化服务，提高了用水管理的透明度，理顺了供需关系，提高了管理水平，使有限的水资源发挥了最大效益。

四、取得的成效

农业水价综合改革试点工作的完成，产生了比较明显的成效，主要表现在：

（一）促进了节约用水

水价调整后，群众开始对水量、水费精打细算，积极调整种植结构，用水观念和生产方式不断转变，既节水又增收，一举两得。同时随着末级渠系的改造和量水设施的完善，用水效率进一步提高，节约了水资源。以试点项目区为例，实施末级渠系改造后，项目区灌溉水利用系数可由现状的0.656提高到0.808。按项目区实施前确定的水权570.52万立米计算，年可节约水量86.71万立米；按项目区综合净灌溉定额215.7立米/亩计算，可恢复灌溉面积2 654亩。

（二）减轻了群众的水费负担

通过农业水价综合改革，在灌区内建立终端水价制度，建立水量、水价、水费、面积“四公开”制度，交明白钱，用放心水，杜绝水费收缴过程中搭车收费和截留挪用现象。同时通过末级渠系和量水设施的完善，减少渗漏，缩短用水周期，降低用水成本等，用水计量更加准确和精细，解决了农民用水成本高、水费负担重的问题。

（三）促进了水利工程的良性运行

水价调整后，使灌区水费可以实收到位，维修养护经费能够得以计提，使水价达到运行成本，为水利工程的良性运行提供了保障，同时水管单位亏损运行的状况得到了改善。2014年全县农业水费收入仅为2 300万元，供水价格只占成本水价的48%，倒挂率为55%；改革后，预计农业水费收入将达到4 968万元，农业供水价格达到成本水价的76%，倒挂率下降为25%。农业水费收入增加2 668万元，倒挂率下降30个百分点。

（四）提高了小水工程的管理水平

过去群众对工程的管护责任心不强，只管用，不重视维修养护，造成建、管脱节。通过小型水利工程管理体制改革，将末级渠系工程交由协会负责管理，签订管护责任书，明确所有权和使用权，落实了管护责任。绝大多数协会都能意识到自己是工程的主人，主动承担管护责任，相当一部分协会还采取一事一议的方式，主动投资建设了一批末级渠系，有效破解了小型农田基本建设“投入无着落、工程无人管、效益难发挥”的瓶颈，工程建有其主、管有其人、人有其责、责有其利的管水格局逐步形成，并对促进农民素质提高、推进村民自治产生了重要影响。全县共有农业灌溉机井、斗渠及其以下的田间配套工程等“小水”工程11 020处，改革后，明晰了工程产权的11 020处，占100%；落实了管护主体责任的11 020处，占100%；明确了管护责任的11 017处，占99.9%。

（编辑：刘国华）

S274.1

A

1673-9019(2016)07-0030-03

2016-03-18

陈俊（1969-），男，甘肃民乐人，水利工程师，主要从事水利管理工作。