高校横向科研经费监管探析

张 敏，张世平

( 四川大学 财务处，成都 610065)

高校横向科研经费监管探析

张 敏，张世平*

( 四川大学 财务处，成都 610065)

在高校横向科研经费快速增长的同时，相应的管理规范却不健全，科研项目委托研究合同或协议条款成为了经费监管的重要依据。监管依据缺失混乱、外部监管力量薄弱以及高校内部监管存在的弊端导致经费监管乏力。加强经费监管必须完善管理规范，制定规范完善的科研项目委托研究合同或协议，加强社会审计。

高校横向科研经费；监管；管理规范；社会审计

在国家强大的经济实力支撑下，在“创新创业”政策的促进下，我国科学研究活动呈现空前繁荣的景象。高校科研经费收入近年出现了快速增长的趋势，在高校整体收入中所占的比例也越来越大。

1 科研经费的分类

高校承担的科研业务按科研经费来源渠道不同可分为纵向科研和横向科研。国家财政拨款的科研经费在高校财务管理中称为纵向科研经费，在高校会计核算中作为科研经费拨款核算。承接企事业单位及个人委托的科研业务、转让科技成果、进行科技咨询以及其他科研活动取得的科研经费收入在高校财务管理中属于横向科研经费，在会计核算中作为科研事业收入核算。在快速增长的高校科研经费中，横向科研经费已经占到科研总经费比例的一半，在高校科研经费中占据重要的地位，也是高校经费管理的重点。

2 高校横向科研经费的管理现状

2005年之前，高校横向科研经费没有一个统一的管理规范，一般是以科研项目委托研究合同或协议的相关规定及学校的相关规定为依据，这导致横向科研经费监管比较宽松，也比较混乱。 2005年6月26日教育部发布的《教育部 财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》(教财 [2005] 11号)中首次将高校横向科研经费统一纳入学校收入管理，而不再作为委托代管经费管理[1]。《意见》首次对高校横向科研经费的收入管理、支出管理、资金使用效率、项目结题等方面作了原则性的规定，但由于《意见》是原则性的规定，由高校根据《意见》原则性规定自行拟定实施细则，具体实施起来有很大的灵活性。

高校非补助收入资金的监管分为外部监管和内部监管两部分，以内部日常监管为主，外部监管为辅。外部监管是指来自于教育主管部门、财政部门、政府审计部门、资金提供者的监管；内部监管是指来自于学校内部的财务、审计等部门的监管。内部监管是监管的基础，外部监管是对内部监管的促进。

2.1 高校横向科研经费的外部监管

高校横向科研经费来源主要是企事业单位及个人委托高校进行科研项目研究提供给高校的研究资金，根据《意见》规定作为学校收入统一管理，经费的取得和使用必须符合国家、相关主管部门及资金提供者的有关规定,并接受其监管。

2.1.1 教育主管部门、财政部门和政府审计部门的监管

教育主管部门的主要职责之一便是负责本部门教育经费的统筹管理，高校横向科研经费是学校的经费，也要接受教育主管部门的监管。财政部门的职责之一是管理各项财政收入，管理预算外资金和财政专户资金。教育主管部门和财政部门对高校横向科研经费的监管主要有通过高校报送财务报表进行监管和到高校进行实地审计检查两种方式。

根据规定，政府审计部门有权对高校预算执行情况、经费使用情况等进行审计，高校横向科研经费由于存在的问题相对较多，更是政府审计部门审计的重点。政府审计部门对高校横向科研经费的审计已逐渐由传统的合法合规性审计转向合法合规性审计与效益性审计相结合的方式。政府审计部门定期或不定期开展以专项经费审计为主、全面审计为辅的审计监督工作对高校横向科研经费进行监督。

2.1.2 资金提供者的监管

高校横向科研经费主要是企事业单位及个人委托高校进行科研项目研究提供给高校的研究资金，资金提供者一般会对资金的使用情况进行监督。

2.2 高校横向科研经费的内部监管

高校横向科研经费的内部监管主要依靠高校财务、审计等部门的日常监管，其中又以高校财务部门的日常监管为主。

2.2.1 高校财务部门的监管

高校财务部门是高校横向科研经费使用、管理和监督最主要的执行者，承担着高校横向科研经费的收取(取得)、分配、支出审核、成本核算等日常工作，其监管职能也在这些环节得以体现。

在高校横向科研经费收取(取得)环节，高校财务部门要根据相关规定，确定收费项目、收费标准等是否合法合规，并通过对收费票据领、用、销环节的管理实现对收入资金的管理。

在高校横向科研经费的分配环节，高校财务部门要对收取(取得)的资金，根据国家和学校的相关法规或规定确定资金的用途、分配政策、分配比例、使用范围、开支标准、支出审批程序等，并保证资金使用高效、存放安全。

在高校横向科研经费的支出环节，高校财务部门要根据国家和学校相关法规或规定，对资金支出进行审核，并按规定办理支出。

2.2.2 高校审计部门的监管

高校审计部门的监管主要在高校横向科研经费的分配、支出、使用效率等方面进行监管，监管方式主要有事中监管和事后监管。高校审计部门要参与经费分配政策的制定，重要或重大的资金支出要经高校审计部门共同审签，以达到事中监管的目的。高校审计部门还要根据相关法规和规定对已办理的高校横向科研经费收支、分配等业务进行审计，以达到事后监管的目的。项目结题时高校审计部门还要对科研经费使用的成本效益进行评价，实现使用效率监管。

2.2.3 高校内部的其他监管

高校内部的其他监管指除高校财务、审计部门监管外的监督，如主管财务工作的校领导的监管、科研管理部门的监管以及纪检监察部门的监管。

3 高校横向科研经费监管存在的问题

外部监管和内部监管是高校横向科研经费监管不可或缺的两个组成部分，形成了一个比较完整的监管体系，但外部监管和内部监管各有其局限性，存在不足之处。

教育主管部门、财政部门、政府审计部门及资金提供者等外部监管者需要以较小的监管力量面对大量的监管对象，在较短的审计检查时间内很难全面、真实地了解被审计对象，难以对监管对象实施非常有效的监管。高校横向科研经费外部监管主要存在三方面的不足：1)受限于监管力量的薄弱，外部监管无法实现全面、连续的监管；2)受限于监管力量薄弱、审计检查时间短等因素，外部监管无法了解、掌握监管对象真实、完整的资料和信息，很难实施全面、深入的监管；3)出于成本效益的考虑，不可能对所有的横向科研经费都进行监管，只能是有选择性地进行监管。

高校横向科研经费的监管主要依赖内部监管，内部监管可以实现连续、全面、深入的监督，达到良好的监管效果，但内部监管者和被监管者同属一个单位或部门，甚至有时监管者同时又是受益者，这些因素都会影响监管效果。内部监管主要存在以下几方面的问题：1)内部人员监管内部人员，无法保证监管有效性。2)监管者可能同时又是受益者，内部监管者既当裁判又当运动员，无法严格进行监管。3)利益倾向性问题。相关人员或部门在制定内部政策时，在牵涉到自身利益的情况下，会倾向于制定有利于自身的政策。

总之，现行的高校横向科研经费管理政策和监管模式，导致了监管乏力、监管流于形式等问题。此外，内部监管政策的制定往往缺乏科学性、公正性、合理性和民主性。

4 加强高校横向科研经费监管的措施

4.1 完善高校横向科研经费管理规范

2005年的《意见》并未出台相应的实施细则，实施细则由各高校自行拟定，这导致不同高校的横向科研经费管理细则有着天壤之别。

针对各高校自行拟定细则存在的问题，教育部可会同财政部制定高校横向科研经费管理实施细则，根据不同类型科研项目的特点规定相应的分配大类项目及其经费分配比例，对分配后的经费规定明确的收支范围；在高校科研工作者承担着教学、科研、管理等多重任务的现状下，合理确定项目管理费、人员经费、业务费等支出的标准。2012年12月17日教育部发布的《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》强调了高校在自身科研管理与监督工作中的主体作用，明确高校、高校管理部门、项目负责人的职权；健全科研项目管理制度，加强科研项目全过程管理[2]。

近年来，针对科技人员反映比较强烈的政策性束缚和制度性障碍，国家地方陆续出台了新的科研经费管理政策。2016年7月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，2016年11月25日四川省印发了《四川省激励科技人员创新创业十六条政策》。这些政策要求自主规范管理横向经费[3]，扩大横向项目经费使用自主权[4]；项目承担单位以市场委托方式取得的横向经费，纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用；简政放权、放管结合、优化服务，扩大高校、科研院所在科研项目资金、差旅会议、基本建设、科研仪器设备采购等方面的管理权限；明确劳务费不设比例限制。

4.2 制定规范完善的科研项目委托研究合同或协议

科研项目委托研究合同或协议是高校横向科研经费监管的重要依据，科研项目委托研究合同或协议的相关条款是否全面完善直接关系到经费管理的有效性，并最终决定经费使用的效率。科研项目委托研究合同或协议应根据国家的相关规定在分配大类项目，科研经费在各大类项目的分配比例，分配后的经费开支范围、开支标准，科研成果验收，结余经费管理等方面做出详细规定，以便有确切的依据对经费进行监管。

4.3 加强社会审计

由于教育主管部门、财政部门、政府审计部门及资金提供者对高校横向科研经费监管存在先天不足，加之高校内部监管存在的弊端，加强社会审计对高校横向科研经费进行监管是非常必要的。社会审计可根据需要随时提供经费监管服务，并可提供个性化监管服务。社会审计站在中立的第三方立场，能对经费管理进行客观公正的监督，促进高校内部监管部门加强和改进对横向科研经费的监管，促使经费管理的有关规定能得到很好的贯彻实施。社会审计机构有充足的力量和充分的时间对经费进行深入、全面的监管。

社会审计机构接受教育主管部门、财政部门、政府审计部门或资金提供者的委托对科研项目委托研究合同或协议的签订、科研经费的分配使用等进行审计监督。社会审计机构的注册会计师首先审查签订的科研项目委托研究合同或协议中的相关条款是否符合国家的相关规定。其次，社会审计机构的注册会计师要根据国家的相关规定及科研项目委托研究合同或协议的相关条款，审计科研经费的分配项目、分配比例是否符合规定，分配后的经费在支出范围、支出标准等方面是否符合规定。审计完成后，社会审计机构出具相应的审计报告，对审计中发现的问题，注册会计师应提出相应的整改意见或建议，协助委托审计方督促高校纠正存在的问题。

近年来，结合科研经费出现的新情况及互联网信息的飞速发展，国家陆续出台的政策中，提出要精简各类检查评审，要求各级部门规范委托中介机构对科研项目开展的各种检查评审，加强对前期已经开展相关检查结果的使用，改进检查方式，避免重复检查、多头检查、过度检查。

[1] 四川省科学技术厅.四川省激励科技人员创新创业十六条政策[EB/OL].(2016-11-25)[2016-12-10]. http://www.scst.gov.cn/zhuzhan/tz/20161125/25465.html.

[2] 中华人民共和国科学技术部.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》[EB/OL].(2016-08-03)[2016-12-10]. http://www.most.gov.cn/tztg/201608/t20160803_127015.htm.

[3] 中华人民共和国教育部.教育部关于进一步加强高校科研经费管理的意见[EB/OL].(2012-12-17)[2015-11-27]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3338/201212/t20121217_146359.html.

[4] 中华人民共和国教育部.中国教育年鉴[EB/OL].(2009-10-20)[2016-11-26].http://www.moe.gov.cn/.

[5] 中华人民共和国教育部.教育部 财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见[EB/OL].(2005-06-26)[2016-11-26]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_303577.htm.

University Research Funding Regulation

ZHANGMin,ZHANGShiping*

(Finance Department,Sichuan University, Chengdu 610065,China)

With the rapid growth in university research funding,at the same time,the appropriate management is not sound,commissioned contracts or the terms of the agreements for scientific research projects become the basis of financial supervision.Lack of Regulations,weak external supervision and shortage of internal supervision in colleges and universities will lead to weak financial supervision.Strengthening financial supervision must improve the management standards,such as specifying commissioned research contracts or agreements for sound scientific research projects,and intensifying social audit.

university research funding; supervision; management; social audit

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.04.026

2016-11-26

张敏(1975— )，女(汉族)，四川简阳人，会计师，学士，研究方向：财务与会计。 张世平(1972— )，男(汉族)，四川攀枝花人，高级会计师，硕士，研究方向：会计电算化,通信作者邮箱：497768991@qq.com。

F230

A

2095-5383(2016)04-0105-04