港珠澳大桥对城市社会治理的影响分析

◎ 吴伟东

港珠澳大桥对城市社会治理的影响分析

◎ 吴伟东

时空压缩效应是港珠澳大桥最本质的影响。从时空压缩效应对社会行为的影响出发，本文主要依据默顿的“社会期待持续时间”视角，指出在大桥建成之后将会改变香港和珠海居民关于对方城市的认知和行为，促进香港和珠海之间的人口迁移和劳动力转移就业。在此基础上，本文分析了这种人口迁移和劳动力转移就业在未来5-10年所带来的社会治理议题，并提出相应的政策建议。

港珠澳大桥 城市社会治理 时空压缩效应

港珠澳大桥是一项连接珠江口东岸和西岸的跨海工程，将会在香港、澳门和珠海之间形成一个大型的跨海通道。港珠澳大桥的修建，削减了珠江口对西岸地区的阻隔，由此产生的“时空压缩效应”使得珠海与香港的交通便利性得到极大提升，将能够增强西岸地区的区位优势，促进地区间融合和区域一体化发展［1］。对珠海而言，港珠澳大桥的建设使得珠海成为了一个与港澳陆路相连的城市，交通更加便利，要素集聚能力增强，有利于吸引更加高端的人力资源、资本、技术、资讯等经济要素流入珠海［2］。在理论上，“时空压缩效应”是指交通技术革新提高了社会成员的出行速度，缩短了各区域之间的时间距离，原有的空间距离在社会成员的主观体验上被收敛和压缩的现象［3］。这一效应将使个体的生活节奏加快，空间距离的障碍得以消减，同时也将加速地区之间的政治、经济和文化等方面的交流［4］。

关于港珠澳大桥的修建所产生的经济效益以及对区域内经济发展和产业协同的促进作用，学术界已经开展了比较深入的研究，但遗憾的是在大桥的建成和通车对社会行为的影响方面，以及由此所产生的社会治理议题，现阶段仍未得到较为充分的探讨。这很可能会阻碍政策制度的发展和社会治理实践的推进，并限制港珠澳大桥的经济效益的充分实现。由此出发，本文将首先分析港珠澳大桥对社会行为的影响，并在此基础上进一步探讨大桥的建成所可能产生的社会政策与社会治理需求。

一、港珠澳大桥对社会行为的影响

时空因素对社会行为的影响作用，是国内外学术界的一个重要研究领域。而港珠澳大桥的建设落成，所产生的最本质影响是对时空的压缩效应。在港珠澳大桥建成之前，珠海与香港在珠江口隔海相望，陆路通道最近需经深圳绕道虎门大桥，陆路行程达200公里左右，需4小时；而水路相距30～40公里，最快也要1小时，而且通行会受到台风等恶劣天气的影响［5］。而港珠澳大桥的建成将能对两地产生显著的时空压缩效应，使珠海的时间可达性和费用可达性得到大幅度的提高，其中作为中短途载客主要运输工具的小型车将比大桥通车前的总费用最高节省近35.0%［6］。城市间的连接性增强将弱化物理邻近性，便捷的交通网络加速城市群各城市间人流、物流、信息流、资金流、技术流等空间要素的流动，重新定义城市区位，区域空间关系被重新整合［7］。

对于个体的社会行为而言，时间可达性和费用可达性是相对于地理意义上的通行距离更重要的指标。时间方面的因素，代表着个体能否在特定的时间界限内（譬如白天12个小时的时间），完成在两个区域之间的往返和特定的行为内容（譬如工作、聚餐、商务活动等）。这些特定的行为内容，需要足够的时间来完成。譬如，一般的办公室工作需要8个小时，而聚餐则只需要两个小时。如果花在通行方面的时间较短，那么个人将能够较快地从某一区域前往另一个区域，并实施和完成那些需要较长时间的行为内容。以陆路交通为例，在港珠澳大桥通车之前，4个小时的单程通行时间，将使个体在白天12个小时的时间界限内，从珠海前往深圳后能够完成的行为内容，只能局限在聚餐等能够在4个小时内完成的事项。但在大桥通车之后，半个小时的单程通行时间，将能够使个体往返两地并完成那些需要更长时间的行为内容（譬如8小时的工作）。同时，费用方面的因素也是十分重要的。由于一些行为内容需要周期性地进行（譬如一周五天的工作日），因此在通行方面的开支将是个体进行行为决策时重点考虑的一个因素。通行费用的减少，将能够提升个体对跨区域行为的接受性，促进个体的跨区域行为。

结合学术界关于时空研究的一些成果，可以更深入地洞察港珠澳大桥对社会行为的影响。在社会科学领域，Harvey从时间与空间概念的角度研究全球化，提出“时空压缩”概念，强调全球化改变了人们对时间和空间的感受和体验：全球化使个体跨越空间的时间急剧减少，空间收缩成了一个“地球村”，个体在经济和生态上的相互依赖显著增加［4］。时空压缩现象正改变着个体对空间和距离的感知，感知的变化刷新个体的观念，观念的变化带来活动模式的调整，活动模式的调整将潜在地重塑城市与区域的发展格局［8］。作为社会构成的个体，从时空压缩的外部环境变化出发，重塑自身的活动空间范围，与他人的交往和沟通的方式、频率和质量，以及社会和经济网络等等［3］。而在国内，杨庆堃指出，空间本是隔离人与事之间关系的因素，两地相距越远，两地人群的关系越淡漠，两地之间的组织越松散，但空间的隔离作用会随交通、运输、通讯的发展而减小：现代交通运输通讯越发展，两地来往越节约时间与费用，由此提高了人际交往的频率与办事效率，密切了人际关系和群体之间的关系［9］。

沿袭迪尔凯姆的分析路径，默顿关于时间的研究聚焦于社会时间领域。在默顿看来，社会时间“区别于年历时间和针对星球运动所测量的时间”，是已经经历和已观察的变迁的总和：社会时间的本质在于集体的经历［10］。在1984年，默顿对一个包括750户工薪家庭的新社区的居住者的行为模式进行研究，发现居住者的社交意愿以及与其他居住者的关系，直接由其对居住在该社区的时间预期所决定，“居住者的期望持续时间独立于实际时间而影响居住者的行为”［10］。据此，默顿提出了“社会期望持续时间”（Social Expected Durations）的概念，并区分出三种形态：一是由制度支持的社会指定持续时间；二是集体持续时间（例如，对经济危机或政党联合持续时间的预期）；三是短暂持续时间（这一类型主要存在于人际关系中）。 社会期望持续时间作为社会结构的时态组成要素，将影响个体和群体的行为模式。默顿的研究发现，可以从符号互动论当中找到支撑。符号互动论的基本原理是：个体依据其对事物所赋予的定义，对事物采取行动［11］。“社会期望持续时间”概念与这一原理存在紧密关联：当个体对其停留在某一区域的时间定义发生了改变，其行为也将依据这一新的定义进行转变。

在港珠澳大桥建成之后，珠海对于香港居民而言，将不再是像原来那样只是一个他们短暂停留的旅游城市，还将成为一个他们可以长时间居住的地方。换言之，他们将可能不仅仅是珠海的过客，而且有很大的可能成为珠海的一个居住人群。从社会期望持续时间的理论视角出发，原来香港居民对于珠海的社会期望持续时间，只是出于旅游需要的短暂停留，但是在大桥建成之后，这种预期的停留时间将会发生显著的变化。大桥的时空压缩效应，使香港居民对于珠海的社会期望持续时间，将能够变迁为基于生活需要的长期居留或居住，由短暂的停留变为长期的居住预期。在这种情况下，香港居民对于珠海的社会行为将会出现重大的改变。譬如，从之前的入住酒店、购买特产的基于旅游需要的短期消费行为，变迁为住房购买、养老服务购买等长期消费行为，以及从之前对珠海旅游服务的评价和建议，发展为对珠海社区服务和社会治理的关注和期待。作为这种行为变迁的一个例证，在2014年珠海南屏二桥建设的业主活动中，可以发现有香港居民的参与。参与活动的香港居民，是因为在该区域购买了房产并在此居住，对珠海的地域认知从旅游场地转变为了长期居住地，所以非常关注南屏二桥的建设对当地居住环境的影响，并最终参与到了业主表达诉求的活动当中。

同时，对于珠海的劳动者而言，港珠澳大桥的建成也将改变他们对香港的认知和行为。香港将成为他们可以选择就业和工作的地方，而不再主要是单纯的旅游目的地。香港是一个国际大都市和国际金融中心，经济繁荣，城市管理水平高，文化多元，拥有优越的工作环境和优厚的工资收入，本身就对珠海以及内地其他地方的劳动者具有非常高的吸引力。人口迁移的“推—拉理论”指出，劳动力迁移主要原因是劳动力迁出地和迁入地的工资差别，迁入地的较高工资收入形成了劳动力迁移的拉力，而迁出地的低工资则形成推力，共同推动劳动力迁移就业的形成［12］。从这个理论视角出发，香港和珠海之间本来就存在较大的劳动力转移就业的潜在动力。这种潜在动力将能够在大桥通车的推动下得到有效的释放。以往由于忧虑或无法承担香港高额居住成本的珠海劳动者，将可以在港珠澳大桥的支撑下，大幅度地降低前往香港就业和工作的经济成本，从而在两地之间的跨区域就业中获得更高的经济回报。换言之，在交通快捷和费用较低的情况下，“在珠海生活、在香港工作”的港珠3小时生活圈模式，将成为一种可供选择和可以实现的行为选择。

另外，香港目前存在较为严重的人口老龄化问题，而且存在恶化的趋势。依据香港特区政府在2013年发布的人口政策咨询文件，香港人口老化的速度比预期更快，到2041年香港每3个人中就有1人为65岁或以上，75岁以上的人口比例将上升至18.9%，同时劳动人口将出现严重不足，预计劳动人口在2018年上升至371万人的高位后将回落，劳动参与率将由2012年的58.8%跌至2041年的49.5%。在人口增长缓慢的情况下，香港无法通过自身来应对劳动力短缺的问题。这份文件也专门把引入外地劳工作为应对香港人口老龄化的政策方向之一。可以推测，香港对内地劳动力的需求将会在未来十年时间里继续增长。这将会在需求方面进一步推动珠海—香港的劳动力转移就业。

二、港珠澳大桥所产生的社会治理议题

社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动［13］。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，涉及的通常是公民的社会生活和社会活动，主要的内容包括社会公共服务、社会安全和秩序、社会保障和福利、社会组织、社区管理等社会领域的治理任务［14］。从社会治理的概念定义出发，城市社会治理的主要内容包括：（1）城市区域内的社会公共服务，具体涉及公共教育、公共卫生和基本医疗、公共就业、公共文化、公共体育等服务，为公民的社会发展提供有力的支持；（2）城市区域内的社会安全与秩序，统筹协调不同社会群体的利益和诉求，促进社会和谐和稳定，建立健全公共安全和突发事件应急管理体系，加强社会治安防控，维护社会秩序；（3）城市区域内的社会保障和福利，构建完善的社会保障体系和住房保障体系，给社会成员规避生活风险提供有力的支持；（4）城市区域内的社会组织与社区发展，大力发展社会组织，构建以社区为单元的基层社会管理服务体系，增强城市社区的服务功能。

依据城市社会治理的主要内容，公民的社会发展活动、生活风险、群体诉求等因素，都将影响城市社会治理的变迁。首先，城市社会治理的社会公共服务，所针对的是公民的社会发展活动。活动的内容、方式或目标的改变，都很可能导致现行的社会治理出现短板，无法对接外部的治理需要，从而导致治理的变迁。其次，在公民的生活风险方面，经济全球化深度发展，使社会成员面临着一些全新的生活风险，迫切需要能够应对这些新风险的社会治理制度或政策的制定和实行。最后，城市区域内的群体诉求和利益格局，会因为有外来群体的加入，形成新的利益诉求，利益格局出现进一步的分化。城市社会治理需要对全新的利益格局进行协调，从而推动自身的发展和变迁。港珠澳大桥的建成，在社会行为方面将主要会促进香港和珠海之间的人口流动和迁移，使更多的香港居民选择前往珠海居留和居住，同时使珠海以及内地其它地区的劳动力人口更多地前往香港就业和工作。针对这些社会行为的改变以及由此产生的社会需求的变迁，珠海的社会治理政策将需要进行相应的调整和完善。在未来5-10年时间里面，社会治理政策的调整和完善将包括多个议题。

（一）香港居民的社会融入议题

促进香港居民在珠海的社会融入，是促进香港与珠海融合发展的一个关键环节和必要基础。根据第六次全国人口普查的数据，居住在大陆并接受普查登记的香港居民超过23万人。由于地理位置的邻近，这些香港居民目前很可能主要集中在珠江口东岸居住，但在港珠澳大桥建成之后，这种状况很可能会发生较大的改变。珠海原本就具有十分优良的生态和居住环境，如果再加上大桥建设所带来的通行便捷，将会成为越来越多香港居民的居住地选择。可以预期，在未来将会有更多的香港居民选择在珠海居住。

这对珠海的社会治理而言，将会带来更多的外来人口，产生香港居民在珠海的社会融入议题。依据欧盟的官方界定，社会融入是一个过程，在这个过程中外来群体或者弱势群体逐步获得足够的机会和资源，全面地参与当地的经济、社会和文化生活，“获得当地社会一般化的标准生活和福祉，并在影响他们生活的政策制定中获得更大的参与，保证他们的基本权利”［15］。随着未来更多的香港居民选择前往珠海居住，他们的社会融入问题也需要逐步提上政策议程。

社会融入是一个内涵丰富的概念。一般而言，移民的社会融入主要划分为经济融入、社会性融入、政治融入等维度，其中经济融入主要是指移民在劳动力就业市场、职业地位、经济收入、消费水平与消费模式、住房等方面的融合；社会性融入主要指移民在社会关系、规范、文化习俗、社会组织等方面的融入；而政治融入指移民在流入地社会参与政治性活动的情况以及移民合法政治权利的获得情况［16］。同时，也有学者从一些新的角度出发，对社会融入的概念进行内涵的扩展。譬如，Entzinger和Biezeveld指出移民在流入地社会要面临四个维度上的融入，即社会经济融入、政治融入、文化融入、主体社会对移民的接纳或排斥等［17］。其中，社会经济融入主要是指移民在经济就业、收入水平、职业流动、社会福利与社会保障、社会活动与社会组织参与等方面的改善状况。政治性融入主要涉及移民群体的合法政治身份、移民的政治参与和对市民社会的参与等。文化性融入主要涉及多元文化主义与同化主义的争论，包括移民对流入地社会基本规则与规范的态度、配偶的选择、语言能力等。最后，移民的融入也包含着流入地社会自身在面对移民群体时发生的变化，其中包括当地社会对待移民群体的态度。

在经济融入方面，珠海可以从香港居民在珠海所从事的主要经济活动出发，规划和推行有针对性的政策措施。譬如，对于香港居民在珠海的投资行为，可以进一步推进珠海法治营商环境的建设，不断完善珠海的投资环境，使香港居民可以在经济方面更好地融入珠海。而对于社会性融入，则需要促进在珠海居住的香港居民与珠海居民的接触和来往，促进个体与群体之间的互动和交流，尊重和包容相互之间的群体差异。在文化融入方面，提升珠海市民的多元文化意识，理解区域之间的文化差异存在的原因之一在于不同的外部生态环境，从而更好地接受外来群体的文化和价值观，加深相互之间的了解和认识，给香港居民营造出良好的文化融入氛围。

（二）珠海与香港的社会保障合作议题

社会保障制度是现代社会协助社会成员应对生活风险的一项制度性安排，对于经济社会的和谐与发展也是不可或缺的。珠海与香港的社会保障合作议题，主要针对的是两类群体的社会需求问题：第一类是选择前往珠海居住的香港居民，而第二类是选择前往香港转移就业的珠海居民。在缺乏社会保障制度有效支持的情况下，社会成员可能会由于遭受特定的生活风险（疾病、失业等）而很容易就陷入严重的困境。因此，在珠海与香港两地的人口流动与迁移日益频繁的情况下，一项重要的社会治理工作内容就是促进两地社会保障制度之间的衔接，给那些因为在两地之间进行区域迁移就业、跨越两地社会保障制度的社会成员，提供有效的社会保障覆盖和支持，从而保证他们能够有效地应对生活风险，更好地维护自身的权益，促进经济社会稳定与发展。

现阶段，两地的社会保障仍未建立起相互之间的衔接制度。珠海与香港的社会保障制度，只是在各自的区域内独立运行，尽管对对方的区域有一定的延伸，但仍然缺乏系统对接的制度性安排。就目前来看，前往包括珠海在内的广东地区养老的香港居民，已经可以享受到一定的香港社会保障福利，其中主要是香港特区政府在2013年推行的“广东计划”。这个计划使移居广东的香港老人无需每年返回香港，直接在居住地也可以领取高龄津贴。但同时，这在目前仍主要是香港单方面的政策行动，而且只涉及十分有限的社会保障项目，仍无法给香港与珠海之间的人口迁移和劳动力转移就业提供必要的支持。在港珠澳大桥建成通车、香港与珠海的人口迁移和劳动力转移就业规模增大的背景下，珠海与香港的社会保障合作必须得到尽快的推进。

由于内地社会保障制度建设的历史原因，中央政府在1994年颁布的《台湾和香港、澳门居民在内地就业管理规定》并未纳入有关社会保障的内容，但在2005年颁布的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》中明确规定，用人单位与聘雇的台、港、澳人员应当签订劳动合同，并按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定缴纳社会保险费。在这一规定的推动下，地方政府相继出台了台港澳居民在当地参加社会保险的规定。譬如，在地域上与香港更加邻近的深圳市在2005年年底颁布了《深圳市劳动和社会保障局关于台港澳人员在深就业参加社会保险有关问题的通知》，规定台港澳人员在内地流动，当地有社会保险机构并予以接收的，按深圳市非户籍参保员工的相应转移办法处理；离开深圳市未办理结转手续，重新返回深圳市就业并按规定继续缴纳养老保险费的，在深圳市的养老保险实际缴费年限可以累积计算；台港澳人员在领取基本养老保险待遇前与深圳市企业解除劳动关系，办理了就业证注销手续并离开内地的，其社会保险关系终止，其养老保险个人账户积累额和医疗保险个人账户实际结余额退还本人。然而，在此后的几年时间里，尽管《社会保险法》在2011年颁布实施，但并未实施更多面向港澳台居民的政策法规，政策实践仍主要停留在地方层面。到了2013年，《人力资源社会保障部办公厅关于台湾香港澳门居民办理失业登记的通知》颁布。依据这一项规定，台湾、香港、澳门居民在常住地稳定就业满6个月，并依法参加社会保险的，失业后如本人自愿，可到公共就业服务机构办理失业登记，享受就业服务和相应的失业保险待遇。同时，在地方实践层面，2010年3月签订的《粤港合作框架协议》，以及2015年的《关于印发实施〈粤港合作框架协议〉2015年重点工作的通知》，仍未将社会保障合作问题提上议程。

由于发展轨迹不同等原因，内地与港澳台地区的社会保障制度差异，不小于中国与其他国家的差异，因此，可以借鉴社会保障国际合作的经验，建立大陆与港澳台社会保障制度之间的合作机制［18］。这一制度合作的推进路径，同样适用与珠海与香港之间的社会保障合作实践。珠海与香港之间的社会保障合作，将有助于实现两地社会保障权益和福利的可携带性和可输出性，使移居珠海的香港居民能够通过福利输出，在珠海享受香港的社会保障权益，同时也给前往香港就业的珠海劳动者提供更全面的社会保障覆盖，从而给两地之间的人口迁移和劳动力转移就业提供更有效的支持。

（三）住房政策议题

港珠澳大桥建成后，珠海对外交通的改善将能够增强本地的基础设施功能，提升其房地产市场的外部性并延伸其购房半径［1］，促进更多的来自香港、澳门以及内地其他城市的人口前往珠海居住。伴随越来越多的香港居民前往珠海居住，以及更多的珠海劳动者前往香港就业，香港特区相对于珠海更高的收入水平，将会使这些选择居住地迁移或转移就业的人口拥有更高的购买力。此外，内地其他省市的劳动者，在前往香港进行转移就业时，也将很可能更多地选择在珠海居住，利用港珠澳大桥的通行便利，规避香港的高昂居住成本，从而在转移就业的过程中获得更高的收入回报。这些劳动者与迁居珠海的香港居民，将共同给珠海市的房地产带来更大的需求。这种需求以及需求满足的更高的购买力，将会和其他因素一起，共同推动珠海房地产业的发展。而这种发展所形成的一个直接后果，很可能是房价的快速和持续上涨。

外来移民对迁入地房价的影响，已经得到了一些经验研究的支持。Saiz利用美国移民和住房市场数据进行分析，发现相当于本地人口的移民涌入城市会导致房屋租金和房价上涨1%［19］。Degen和Fisscher使用瑞士85个地区2001-2006年的移民和房价数据研究发现，相当于本地人口1%的移民到来将推动本地房价上涨2.7%［20］。在国内的研究中，陆铭、欧海军和陈斌开基于中国地级市数据的研究发现，移民的住房需求是推高房价的重要原因，在移民占比更高的城市，房价更高，表现为2000年移民占比每高出1个百分点，2005年房价就会高出8.33%，同时在移民占比变化更大的城市，房价和房价增长率都更高［21］。而且，同样数量城市移民对住房价格的影响显著大于农村移民对住房价格的影响，移民平均收入水平高的城市，房价和房价收入比更高。由此推断，迁居珠海的香港居民以及转移到香港就业的内地劳动者，作为两个具有较高收入水平的移民群体，将很有可能显著地促进珠海房价的上涨。港珠澳大桥的通车对珠海房价的拉升影响，是存在较大的可能性的。

住房仍然是中国大部分居民的头等大事，购房开支是很多居民在一生中最主要的消费。如果房价的上涨严重地脱离当地居民的收入增长，导致他们无法在市场中进行购买，同时又缺乏保障性住房的支持，那将很可能产生显著的相对剥夺效应，影响社会的稳定和发展。社会不公平感所引发的“相对剥脱感”，会动摇社会的合法性基础，从而导致激烈的社会冲突［22］。而港珠澳大桥的建成所带来的房地产业发展和房价的上涨，由于存在香港与珠海之间地区收入差距较大等因素，这种房价的上涨将很有可能是较大地脱离珠海本地居民的收入增长水平，所带来的社会稳定风险也是存在的。而且，高房价对地区的经济发展也存在一定的负面影响。Helpman在新经济地理学标准模型的基础上，引入了住房市场的因素，指出某地区的住房价格过高会影响劳动者的相对效用，进而抑制劳动力在该地区的集聚［23］。同时，王文春和荣昭利用35个大中城市1999-2007年规模以上工业企业数据，研究房价的快速上涨对工业企业的新产品开发活动的影响，发现房价上涨越快，当地工业企业新产品开发的倾向越弱；工业企业投资房地产的同时减少新产品开发，是存在融资约束情况下对房地产高回报率的理性反应［24］。因此，推动住房保障制度的发展，促进住房政策的完善，是港珠澳大桥建成之后珠海市政府所必须高度重视的一项社会治理议题。

三、结论与政策建议

港珠澳大桥的建设，将会在社会治理方面产生广泛的影响。本文从时空压缩效应出发，指出大桥的建成将会改变香港和珠海居民关于对方城市的认知和行为，促进香港和珠海之间的人口迁移和劳动力转移就业，产生相应的社会政策需求与社会治理议题，其中包括珠海与香港的社会保障合作议题和珠海的住房政策议题等。从这些议题出发，本文尝试给这些政策议题的应对提出以下建议。

1. 积极推进社区建设，充实社会治理的基础。社区建设的推进，有助于给城市的社会治理提供有力的支持。现阶段的重点工作包括建立健全社区组织体系，构建并发挥出社区党组织、社区政府组织、社区居民委员会、社区业主组织、社区社会组织、驻区单位等各类组织在社区治理结构中的功能和作用。在本文所分析的政策议题上，运行良好的社区治理，有助于构建出良好的社会融入环境和氛围。香港居民在珠海进行社会融入的主要场所，就在他们所居住的社区。社区业主组织和社区社会组织，能够给香港居民提供与本社区居民和地方政府进行接触和交流的平台，同时提供了表达自身诉求、维护自身权益的途径，促进他们的社会融入。同时，在住房政策方面，良好的社区建设，将有助于提升保障性住房小区的凝聚力和文化建设，增强小区的宜居性，使小区的居民能够在“安居”的基础上，更加积极地投身和参与到劳动力市场当中，使住房政策的效果最大化，即不仅仅能够满足社会成员的住房需求，而且可以推动城市劳动力资源的开发和利用，不会带来消极就业等劳动力参与不足问题。

2. 大力发展社会组织，提升城市社会治理的针对性和有效性。社会组织是城市社会治理中的一个参与主体，有助于提升城市社会治理的针对性和有效性。对于香港居民的社会融入，社会组织有助于集聚他们的利益诉求。对于珠海与香港的社会保障合作，社会组织有助于搭建两地之间的非政府沟通平台，推动合作进程的发展。而对于住房政策，社会组织有助于形成政府以外的第三方监督主体，使得保障性住房能够得到合理和有效的利用，确保住房政策的落实和高效运行。在发展思路上，首先必须确保社会组织的独立性，在此基础上实现社会组织在社会治理中的主体性地位。这种独立性，可以通过依法治国的法制化建设进程来推动。同时，政府可以推动社会组织孵化基地的建设，采取“政府资金资助、民间力量运作、民政部门管理、政府公众监督、社会民众受益”的运营模式，对处在成长过程中的社会组织进行系统的培育和扶持，同时在税收、培训和政府购买服务等方面提供政策和资金支持，促进其实现持续健康发展［25］。

3. 发展专业社会工作，积极推进社会工作专业队伍的建设。社会工作是基层社会治理和社会服务中的重要组成元素，对于促进迁移人口的社会融入具有十分重要的作用。珠海应当深入地探讨和理清社会工作在促进外来人口社会融入中的功能作用，并探索社会工作功能实现的推进思路，从而更好地推动社会工作的发展和功能发挥，促进两地流动人口的社会融入。一种政策的推进路径在于：在深入分析国外社会工作在促进外来人口社会融入中的理论和实践成果的同时，探讨和总结珠海和香港社会工作的实践经验，通过整合国际经验和国内实践，深入地探讨两地社会工作在促进流动人口社会融入中的功能作用，并结合两地的现实情况进行发展思路的规划。在住房保障政策方面，社会工作同样具有重要的作用。譬如，社会工作者的介入，能够与城市的弱势人群进行直接的交流，从而可以在政府与城市贫困人口之间搭建起一个沟通的桥梁，促进双方的交流，使政府能够更好地收集城市贫困人口的诉求，同时也促进城市贫困人口对政府政策与行为的理解和认可，提高社会治理的合法性。

4. 深化港珠合作，积极破除两地社会保障合作的利益障碍。珠海与香港之间的社会保障制度合作与衔接，在技术层面上已经拥有国际社会和欧美发达国家的丰富经验可供借鉴，同时也已经有相互之间运转良好的协商平台，接下来的重点工作就是要破除两地建立社会保障制度衔接与合作的利益障碍。社会保障区域合作的利益障碍，广泛地存在于世界各地，尤其容易出现在经济发展水平存在较大差异的国家或地区之间。目前，珠海与香港之间，在经济发展总体水平和社会保障水平上仍存在不小的差距，这给两地社会保障制度的合作与衔接带来了一定的障碍，迫切需要两地在全面和深入地认识社会保障制度衔接的必要性和重要性的基础上，通过积极的沟通与协商来逐步解决。

5. 推进廉租房和公共租赁房建设，完善住房保障政策。珠海政府除了要关注房地产市场对当地经济增长的贡献，还必须重视住房的社会保障功能，适当放宽租住房政策标准，降低准入门槛，把收入较低的家庭纳入廉租住房保障范围，同时进一步完善住房保障制度，大力发展公共租赁房［26］。廉租房和公共租赁房作为住房保障政策的重要内容，通过比市场价格更低的方式，给社会成员提供房屋的有偿使用权，能够较为有效地保障社会成员的住房需求。一方面，公共的租住房政策规避了市场当中由于各种原因所导致的租金过快或不合理上涨的现象，能够使租住的社会成员无需担心由于租金上涨而导致无法继续租住、无处容身的问题，在更加稳定的时间和居住预期内安排自身的生活和工作。另一方面，租住所具备的重复利用特征，与以往以经济适用房和限价房为代表的低价购房方式相比，不仅有助于节约公共资源，而且也有助于社会成员更加积极地参与到劳动力市场中，在未来通过自身的努力满足自身的购房需要。

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（责任编辑：卢小文）

The Impact of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge on Urban Social Governance

Wu Weidong

Time-space compression is the fundamental effect of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge. From the perspective of Social Expected Durations， this paper points out that the operation of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge will change the cognition and behavior of people in Hong Kong and Zhuhai， and promote the migration between Hong Kong and Zhuhai. Focusing on the key issue on social governance under this process， this paper tries to give some suggestions.

Hong Kong-Zhuhai-Macau/Macao Bridge； urban social governance； timespace compression

C913

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.04.010

广东省哲学社会科学规划项目（项目号：GD14CTQ01）成果。

吴伟东，暨南大学人文学院副教授，硕士生导师，研究方向为城市社会学。