发达国家城市土地集约利用经验与启示

◎ 王楚焊

发达国家城市土地集约利用经验与启示

◎ 王楚焊

文章探讨了城市发展与土地集约利用的关系，分析了城市建设过程中土地利用存在的问题，通过借鉴国外先进国家在城市土地集约利用中的经验，提出了城市土地集约利用的有效途径。

城市化 城市土地 集约利用

一、城市发展与土地集约利用的关系

城市化是人类社会发展和进步的必然趋势，是经济发展和社会进步的结果与标志，是社会文明程度的重要表现和衡量生产力发展的重要尺度。但随着经济的迅速增长和人口的不断增加，城市规模也在不断扩大，城市化发展过程中对土地特别是对耕地保护形成了重大的压力。在实现城市化过程中，如何处理城市发展与城市土地合理配置的关系，不仅关系到城市化目标能否如期实现，而且关系到我国未来社会和经济的可持续发展。

在我国多数城市用地结构中，工业用地占到了30%左右，超过美国（7.3%）和香港特区（6%），并超过许多发展中国家，加上我国城市土地利用模式大多是粗放型，致使城市土地利用产出非常低。如何在保障城市发展的前提下，合理利用城市有限的土地资源，是我国大多数城市当前面临的问题之一。城市土地集约利用是指以合理布局、优化用地结构和可持续发展思想为依据，通过增加土地投入、改善经营管理、提高利用强度等途径，不断提高土地的使用效率、经济效益、社会效益和生态效益的土地利用方式和利用水平［1］。

因此，无论是从城市发展和城市土地合理配置的角度，还是从保护土地资源促进土地可持续利用的角度，城市土地集约利用的论题研究都显得非常重要。有必要进一步加强对城市土地集约利用的理论和实践研究，借鉴国外先进经验，制定符合各地实际的城市土地集约利用政策，以便为我国土地管理及城市发展规划提供科学的依据。

二、城市土地利用存在的问题

（一）注重城市外延式扩展，忽视城市内涵挖潜

长期以来，大多数城市管理者把城市化片面地理解为城市占地规模的扩展和城市人口数量的增加，而忽视城市化的内涵和实质，即城市社会、经济、环境功能的完善。在这种思想指导下，许多地方政府“摊大饼”式地进行“城市化大跃进”。改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978至2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。地方政府往往采取出让城市周边土地方式来增加财政收入与城市建设资金，导致城市发展普遍采用不断向外扩张的发展模式。城市的这种外延式扩展均以占用耕地为主，导致土地利用粗放。

（二）城市土地利用结构不合理，土地利用比例失调

城市作为一个开放的动态系统，要求生产、生活、交通等各个子系统之间相互协调，组成一个有机的整体。城市各类建设用地必然存在一定数量的比例关系和空间布局上的客观规律。各项建设用地的比例和空间布局是否合理，关系着土地总效益能否达到最优。长期以来，对土地价值的忽略导致我国大多数城市用地功能配置不尽合理，各项建设用地比例失调，大部分城市均存在“重生产、轻生活”的现象。城市用地结构和布局的不合理，目前突出反映在工业用地比例过大、居住用地比重偏低、道路用地不足、绿地面积小等方面。

（三）开发区建设“泛滥”，土地利用效率低下

目前，我国各级各类开发区数量急剧增加，但城市的发展速度并没有同步跟上，部分开发区用地粗放发展与我国多数城市发展速度并不协调。很多开发区在建设开发过程中，不注重实际，盲目扩张，投入资金受到限制，随之而来的是土地利用开发强度不理想，土地闲置浪费严重。2012年，国土资源部组织开展了第三轮开发区土地集约利用评价工作，对341个国家级和1200多个省级开发区的土地利用状况进行评价。其中，341个国家级开发区中，工业用地综合容积率最高达3.36，最低仅0.08；工业用地建筑系数最高达99.10%，最低仅11.11%；工业用地固定资产投入强度最高达36820.36万元/公顷，最低仅206.26万元/公顷；工业用地产出强度最高达249099.64万元/公顷，最低仅26.20万元/公顷。

（四）城市之间发展缺乏区域总体规划

我国城市发展过程中，各城市过分强调自身功能的完善与发展，而忽视了与周边城市的功能互补。由于没有统一、整体的规划即区域城市发展规划，各城市各自为政，自成体系，产业结构趋同，基础设施重复建设，既浪费土地，又不利于城市和社会的发展。

三、城市土地集约利用的先进做法与启示

（一）发达国家城市土地集约利用主要做法

1.美国——以规划、城市增长线与税费等途径保障土地合理利用

美国是土地所有制多元化国家，其中，私人企业和个人所有的土地占51%，联邦及州政府所有的土地占47%，印第安人保留地占2%。美国在城市土地利用过程中，一直注重解决城市土地利用过程中的粗放与集约的矛盾，不断总结经验和教训，适时调整城市土地利用方式，寻求最佳的土地利用方式，建立了一系列土地集约利用的相关措施。

一是利用土地利用规划对城市土地利用宏观控制。美国土地利用规划主要表现为土地利用分区规划，即由州政府或授权地方政府将区域内土地划分为住宅、商业、工业、农业四大类［2］。大城市可增加分区或将各分区继续细化，每个分区均作出详细的用途限制，以保证土地使用的独立和有效性（实现工业、居住等用地的合理分隔布局），并规定土地的用途，划分各种用途的分界线，包括对容积率、建筑密度、建筑高度、块边界、后退距离等的限制［3］。美国对土地实行非常严格的用途管制和指标管控制度，土地规划综合性强、刚性强，对土地利用指向简单，效果明显。

二是划定城市增长线控制城市发展规模。以控制城市规模为核心的用途管制主要通过划定城市增长线、分期分区发展、实施建筑许可总量控制等来实现。美国的城市增长线类似于我国现行土地利用总体规划中的“允许建设区”，即在规划期内（一般20年）增长线内土地允许土地开发，并提供公共设施，主要通过控制建筑物的高度、层数、规模，以确保住宅环境有充足的光线和空气，使住宅形态和建筑景观、住宅密度与增长线外则限制开发；分期分区发展则通过规划确定未来土地开发行为的时序和区位，并适时提供公共设施，避免不成熟的土地开发行为；建筑许可的总量控制。即在一定时间内，通过量的配额，限制建筑许可的发出，以避免公共设施的急速需求，并减缓人口增长的速度。

三是运用税费政策调节土地供需、鼓励集约用地。美国税费政策对土地利用影响重大，是一种非常有效的经济管理手段。通过税收形式征收的资金通常都会被用于新开发地区的基础设施和服务设施建设。其中，开发影响费、双轨税等都被地方政府用以调节土地开发行为。开发影响费目的在于为开发所需的基础设施建设筹措资金，也被用来鼓励更有效的开发模式。如果政府打算对暂无基础设施地区的开发活动进行抑制，政府就会提高该地区的开发影响费；反之，如果政府鼓励在已经存在公共设施的地区开发，就会降低该地区的开发影响费。双轨税是对土地价值以较高的税率征税，而对建筑物的改良价值可以较低的税率，从而降低了土地集约利用的税负，提高了土地粗放利用的征税起点。

2.英国——以土地立法、强制干预与经济刺激相结合促进土地高效利用

英国实行 “土地发展权国有化”，土地在法律上都归英王或国家所有，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权，土地所有人或其他人如欲变更土地用途，在进行建设用地开发前，必须以缴纳发展税的形式先向政府购买发展权。英国的土地用途管制，主要是通过发展权的管理实现，包括采用指导性计划、法律、经济政策等间接手段，分中央政府和地方政府两个层次实施政府对土地利用的指导和干预。

一是建立完善的土地规划立法体系是城市土地开发控制体系有效运转的关键。英国政府制定各种相关的法律、条例和法令以及实施无偿或有偿资助政策和减免税收政策等。英国的政策通常是通过法令、条例、通告等法律性文件公布的，强调经济行为的法制化和有序化。英国针对遇到的各种城市问题，先后颁布城市规划、城市住宅、土地划分、地方政府职责、新镇开发、农村土地利用、公众利益保护、古建和环境保护等涉及城市土地开发各方面的 40 余部周详法律，并且不断完善、发展。政策法律化，可保证经济活动过程的有序化和自由竞争过程的公平性，并加强政策的严肃性、权威性和稳定性。英国政府还通过各类经济计划，提供无偿或有偿资助，对一些由于工业或其他商务性开发活动而受到不同程度破坏的，必须通过技术处理才能恢复重新使用的荒废地、旧城区内工商业改善区以及旧城保护区内的土地进行改造和改善。对于城区内投资大、周转慢、效率低的大型基础设施、公用服务设施、公共工程、生态环境保护工程等一般私人集团不愿或无力承担开发的项目，则由中央政府和地方政府共同承担土地开发费用；对投资高、风险大、责任多，投资者不愿参与的土地再开发利用项目，则综合采用经济和税收优惠等手段进行激励，避免由于缺乏明显的利益驱动，影响这些土地的开发利用。

二是对土地利用的干预主要通过编制土地利用规划、审核批准“规划许可”和强制征购土地实现。英国土地利用规划一经编制，就具有法律效力，且具有很大的强制性和权威性。英国《城乡规划法》规定，城市土地开发必须以土地利用规划为法律依据，土地市场中的出租、出售、转让等必须以不违反土地利用规划为准则，否则将受到不同程度的经济和行政制裁。在规划执行中，必须首先获得政府的规划许可，如果确需调整某个区域的规划，研究论证的时间很长，规划调整方案要得到公众认可方予以调整。土地利用规划已成为政府、公众和开发商必须严格遵照执行的法律规范，规划不以党派和政府领导人的变更而改变，一个规划往往能管十几年甚至更长时间。英国允许私人购买土地，但是土地拥有者在进行开发行为之前，必须取得地方政府和地方规划局出具带有使用限制条件的“规划许可”。对于公益性的公共设施工程，如道路开发、公共绿地，英国实行强制性的征购政策，使得政府可以将许多私人所有的零散地块集中起来，形成大片适宜开发的土地。强制征购土地政策在旧城改造的过程中也发挥了重要的作用。通过购地与售地，国家获得大笔利润，可为旧城改造和基础设施建设提供资金。

三是构建土地税收政策和税收体系，在促进土地的集约高效利用方面发挥了重要作用。英国税制有两个显著特点：一是总体税制简化、高效；二是重保有轻流转，即土地或房屋权利转移、流转的税收相对较少，而持有环节征税较重。不仅形成了一套有利于土地合理流转和高效配置的经济机制，高额的保有税也促使“地尽其用”。

3.日本——以多层次法律法规体系、严格土地用途管制、民众广泛参与机制实现土地集约利用

日本是土地资源极为紧缺的岛国，土地所有制实行私有制和国有制并存，其中私有制土地占65%，国有（国家所有）和公有（地方政府所有）占35%。日本国土资源十分匮乏，是典型的人口密度高、人口城市化率高、人均土地资源紧缺的国家，却在有限的可开发用地上创造了惊人经济成就，其土地集约利用的经验引人关注。

一是综合配套的多层次法律法规奠定日本依法用地的法制基础。日本是一个非常注重法治的国家，其各领域的法律制度均具有“门类健全、综合配套、结构科学、体系完整”的鲜明特征［4］。日本有关国土管理领域的法律数量多、范围广、明细具体、内容明确、针对性和可操作性极强，法律之间互相衔接。目前已颁布的法律共有130多部，包括土地利用的基本法律、综合性法律、专项法律在内的三大类综合配套法律体系，从各个方面保障和促进土地的集约高效利用。

二是科学的规划确立土地用途管制体系，强化计划用地的科学基础。日本政府先后多次制定和修正了《全国综合开发规划》，形成由点到线、面，再到形成全国交通网络，最后通过“参与协作”的模式形成一极多轴的国土开发结构，有效地促进了土地的集约利用。日本的每次国土规划都进行了长时间和严格的论证，具有充分的科学性和可行性，不断地修正规划中产生的问题，更好地适应国民经济发展水平和社会条件。日本政府先后通过颁布《城市规划法》、《市街地建筑物法》、《农地法》等一系列法律法规，逐步确立了土地用途分区管制制度，将土地集约利用的规划意图直接落实到空间上。这些制度将城市土地划分为若干区域，每一区域内明确其使用功能，对其内的建筑高度、建筑密度、最小容积率、最小空地率等建设指标均有严格的限制，以此来确保都市土地利用的秩序及环境品质［5］。

三是强化主体责任意识及互动运作机制，构筑多方参与的民主基础。日本在土地开发和城市建设中，注重坚持国家、地方政府、地方公共团体、企业、建设者和公民等土地利益相关者多方参与的原则，明确各自的关系、权利、基本责任和义务，以便形成协调一致的主体责任意识及其互动运作机制，充分彰显法律、规划、政策、教育、舆论等多种手段的综合协调绩效［5］。

（二）发达国家城市土地集约利用经验启示

发达国家在土地集约利用上的成功案例可为我国城市发展提供可供借鉴的经验启示：一是权威的土地利用法律体系是基本保障。土地是不可再生资源，集约高效利用土地，建立起一系列强制性的土地集约、高效利用的法律体系十分重要。二是科学的规划体系至关重要。规划是优化土地利用布局与结构，提高土地利用效益的指导性文献。确保规划指标不突破、土地利用布局与结构平衡，科学的规划体系对于科学节约集约用地至关重要。三是确立政府在土地集约利用中的主导地位。在土地私有国家中，政府在土地集约利用中是占主导地位的，在土地公有制的国家中更应该如此，不应一味追求市场经济，将土地推向市场，而将公共利益放到第二位。四是建立民众参与、监督和评议机制十分重要。土地利用的最终目的是提高人的生活水平和质量及人居环境质量，增进人类的福祉与幸福感。国家和地方政府在制定土地利用规划时必须广泛听取土地利益相关者的意见或建议，接受民众的监督和评议。

四、促进城市土地集约利用的途径

（一）加强土地利用总体规划的科学性和权威性

土地利用总体规划是实施土地用途管制制度，正确处理资源保护与经济发展关系的重要依据；是约束和调控土地利用行为，促进人类社会活动在空间上合理布局与分工协作，优化资源配置，提高资源综合利用效益，保证公共利益实现的重要管理手段。土地利用规划对土地利用行为的约束和调控主要表现在对土地需求与土地供给进行的一种综合平衡与管理上。科学地编制城市土地利用总体规划，严格控制城市建设用地的供应总量，遏制城市规模的盲目膨胀和占用耕地的势头。应采取包括加强立法等在内的一系列措施和方法，努力增强土地利用总体规划的权威性、科学性和时效性。

（二）健全土地市场体系，提高资源配置效率

健全土地市场就是坚持把市场调节与政府调控结合起来，垄断土地出让市场，调控搞活土地转让市场，确保土地市场健康有序发展。扩大土地有偿使用范围，严格执行土地招拍挂政策和工业用地最低出让价标准。强化合同约定与管理，探索将节约集约用地要求、处置方式和退出机制等作为土地出让约定条款，并实施动态监管。建立集约用地的奖惩机制，从而有利于提高城市土地利用效率。

（三）坚持内涵整合挖潜，盘活闲置和低效用地

积极开展用地结构性挖潜，鼓励和引导用地者对现有建设用地进行再开发、再调整、再利用，不断提高现有用地利用强度，增加有效发展空间；继续加大对闲置土地的处置力度。采取回购、鼓励二次开发等方式积极盘活利用低效用地。

（四）完善集约利用评价考核体系，建立考核约束机制

加强城市土地集约利用考核，建立相应的约束和考核指标，通过开展城市建设用地节约集约利用评价，并纳入政府年度综合考核中。同时结合国土资源部节约集约模范县（市）创建活动，适时表彰节约集约模范城市，加大先进典型宣传力度，使节约集约利用的理念贯穿到全社会。

（五）加强执法监管力度，重视舆论宣传

加强建设用地全程监管及执法督察，全面落实土地利用动态巡查制度，建立健全土地市场监测监管实地核查办法，加大违法违规信息的网上排查和实地核查。充分运用执法、督察手段，加强与审计、纪检监察、检察等监督或司法机关的联动，有效制止和严肃查处违法违规用地行为。充分利用多种媒体渠道，广泛宣传我国土地资源国情和形势，增强社会各界的资源忧患意识，促进形成节约集约用地全民共识。

［1］陶志红.城市土地集约利用几个基本问题的探讨［J］.中国土地科学，2000（5）：1-5.

［2］付海英，朱德举，石英，刘瑞.我国土地利用规划应借鉴美国城市精明增长理念［N］.中国信息报，2006-09-20.

［3］李茂.美国土地利用规划特点及其对我国的借鉴意义［J］.国土资源情报，2009，23（3）：30.

［4］汪先平.当代日本农村土地制度变迁及其启示［J］.中国农村经济，2008（10）：74-80.

［5］石亿邵，石凌宇.日本土地集约利用的主要形成机制［J］.上海国土资源，2015，36（3）：21-26.

（责任编辑：卢小文）

Experience and Enlightenment from Developed Countries in Intensive Land Use

Wang Chuhan

The paper discusses the relationship between urban development and intensive land use， analyzes the existing problems of land use in the process of urban construction， drawing lessons from developed countries in intensive land use， and proposes effective paths for urban intensive land use.

urbanization； urban land； intensive land use

F293.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.04.007

王楚焊，广东南粤房地产与土地评估有限公司工程师，主要从事房地产与土地评估研究。