从财政法视角谈我国购房补贴问题

任静

(安徽大学法学院 ，安徽合肥230601)



从财政法视角谈我国购房补贴问题

任静

(安徽大学法学院 ，安徽合肥230601)

在过去的一段时间，我国的经济发展呈现出新常态的特征，发展速度放缓，房地产行业产能过剩，为了刺激消费，挽救颓势，各地纷纷出台了多种多样的购房补贴措施。文章对现阶段我国购房补贴的实施现状和类型进行了分析，指出这些花样百出的措施并不符合我国财政平等、财政民主、财政法定等原则的要求。为规范不合理的购房补贴措施，应考虑出台财政补贴方面的法律规范，制止政府的不合法行为，尽快建立全国性的房产信息共享平台，加大对弱势群体的购房补贴。

财政法；购房补贴；财政民主；财政平等

一、我国购房补贴背景与现状

(一)我国购房补贴的历史

我国购房补贴可谓由来已久。早在1984年，成都市就开始试行购房补贴措施，当时凡在成都市有正式户口的无房、晚婚青年及其他困难户，均可享受一次购买补贴出售住宅的机会，但用于补贴的房屋总数一共才200套。同时，重庆市、南充市等也开始推行购房补贴措施。此后，汕头市率先在广东省试行购房补贴措施。全国各地陆陆续续开始推行这一措施。但此时的购房补贴可以说正处于新事物的萌芽阶段，是小范围的，不健全的，这种补贴的主要目的在于扶贫，即帮助贫困家庭减轻购房压力。直到1998年，我国进行了住房制度改革，国务院出台了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(以下简称《通知》)，在该《通知》中，职工购房资金来源被划分为四个方面，购房补贴便是其中之一，并且将购房补贴区分为地方政府财政购房补贴和单位原有住房建设资金转化的购房补贴，可以说从中央的角度明确肯定了购房补贴这一措施的运用。此后，政府部门运用购房补贴措施调节房产市场日渐频繁。

(二)我国各地曾出台的购房补贴优惠政策

2008年，美国的经济危机在世界范围内迅速蔓延，在经济全球化的大背景下，我国的经济发展也不可避免地受其影响，房地产市场曾一度低迷，为了刺激楼市，扩大内需，拉动消费，全国各地纷纷出台了一系列购房优惠政策，包括沈阳、南京、杭州、上海、大连、成都、西安等大中城市，一时间掀起了一阵全国性的购房补贴热潮。例如杭州市政府曾在其发布的《市政府关于促进杭州市房地产市场健康稳定发展的若干意见》(以下简称《意见》)中明确提出，对于个人购买杭州市各城区内普通商品房的，在取得房屋所有权证后，按所缴纳的契税、印花税地方体制分成部分给予全额补贴；该《意见》还规定，实行存量房交易的买卖双方(均为个人)，缴纳的税收收入同样根据地方体制分成部分给予全额补贴[1]。也就是说，在当时，无论是购买新房还是二手房的个人皆可享受相应的购房补贴优惠。与最初的购房补贴政策相比较，此时实施的购房补贴政策已不再是为了帮助贫困家庭解决住房难的问题，主要是为了缓解房地产市场的低迷状况，在短期内促进消费，减轻金融危机的冲击，从而维护经济的稳定发展。

(三)我国现阶段推行的购房补贴类型

2015年年末的中央经济工作会议明确提出，2016年经济社会发展的五大任务之一就是化解房地产库存。由此可见当前解决房地产库存这一问题的紧迫性和必要性。为尽快缓解库存的压力，购房补贴措施被广泛运用，全国已有多个城市陆续出台了新的刺激房地产销售的购房补贴措施。主要有以下几类：

(1)针对高学历人才的购房补贴。以杭州市富阳区的购房补贴模式为例，不久前，富阳区人民政府办公室印发了富阳区政府常务会议审议的《富阳区促进房地产市场健康稳定发展实施细则》(以下简称《实施细则》)。该《实施细则》将高学历人才分为六类，并按学历高低，分别给予由少到多的补贴。其中，层次最高的是“两院”院士、国家“千人计划”入选人员等国家级专家人才，实行“一事一议”或一次性补助80万元；然后是省“千人计划”入选人员，省特级专家、享受国务院特殊津贴省政府特殊津贴人员，省部级有突出贡献的中青年专家等补助购房款的20%；层次最低的是全日制本科学历，也可补助购房款的1.5%，但最高不超过3万元①。此外，广东省东莞市也在其公布的《东莞市特色人才特殊政策实施办法》中将人才具体分为五类，其中最紧缺的特技人才无论是租房或是购房皆可享受较多的购房补贴，若是购房最多可享受250万元的购房补贴。此类补贴归根到底都是地方政府为了留住高层次高学历的人才，从而希望他们能为本地方建设做出贡献而特意为之。

(2)针对农民群体的购房补贴。以河南省为例，河南省可谓是农业大省，为了刺激广大农民群体的购房消费，鼓励农民进城购房，河南省政府办公厅出台了《关于促进农民进城购房扩大住房消费的意见》，该意见中规定，从2015年起至2017年，河南省每年将安排不少于3亿元的购房补贴，对政策落实较好的县(市、区)给予奖补，以支持扩大住房消费。此后，商丘市人民政府出台了《关于促进住房消费的意见(试行)》，对在商丘市中心城区购买普通商品住房实施财政补贴，并将补贴的对象区分成两类群体，农民群体和农民群体之外的其他群众，农民群体比其他群众每平方米多补贴100元，但房屋以90平方米为限。此外洛阳、开封、南阳等城市也出台了惠及农民的购房补贴措施。南阳市规定凡是农村的进城务工人员且在2016年12月31日前买房的将由财政部门给予1万元的购房补贴。此类补贴针对的对象都是农民群体，一方面为了帮助农民群体享受到经济社会发展的福利，解决其购房难的问题；另一方面可以缓解房地产库存的压力。

(3)针对创业群体的购房补贴。根据人社部的相关数据，我国2015年高校毕业生总数为749万，而预计今年至少会比去年增加15万，若再加上初高中毕业未上大学的那部分人数，则青年就业群体的总数将达到1 500万左右，如此庞大的待就业群体，仅靠现有的社会资源提供的就业机会显然是不能满足就业需求的，将会有相当多的人群选择创业这条路径。一些城市便推出了针对创业群体的购房补贴政策。以山东省潍坊市为例，根据《潍坊市区个人购房补贴实施细则》的相关规定，对于个人(家庭)购买300平方米(含300平方米)以下商业或办公用房用于创业的，给予实缴契税额50%补贴②。该项措施在鼓励创业群体自主创业和促进房地产市场的消费这两方面可谓下了功夫。但是目前，实施该项措施的地区相对较少。

二、我国购房补贴存在的法律问题

(一)有违财政民主主义原则

由市政府或其工作部门出台的意见直接决定实行购房补贴，有违财政民主主义原则的要求。所谓财政民主主义，是指人民通过一定的方式对重大财政事项拥有决定权，其实质是宪法上的人民主权原则在财政法领域的落实和体现[2]22。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，财政既然是取之于民的，那么它的归宿也应该是用之于民。根据我国宪法第2条③的相关规定可知，在我国，有权代表人民行使权力决定财政事物的是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。而根据我国宪法第105条④的相关规定可知，地方政府是本级人大的执行机关，本级行政区域内的重大财政事项，必须经由同级人大的审批。可是，前述各地推行的购房补贴措施几乎都是各地政府自行决定，并没有经过同级人大的批准，而用于购房补贴的资金却是来源于各地方的财政，这显然是有违财政民主主义原则的要求。

(二)有违财政平等主义原则

地方政府对部分购房者进行购房补贴有违财政平等主义原则。该原则是宪法平等原则在财政法领域的具体延伸[3]99。从财政法学的角度看，财政公平毫无疑问体现着对正义的价值追求，这便要求在制度设计上需要一种平等的对待，至少应包括三个方面的内容：首先，它应该包括各个义务人在财政收入方面的平等牺牲，不能出现相同义务人差别对待的情况。其次，它还应该包括各个权利人在财政开支方面的平等受益，正所谓“不患寡而患不均”，希望得到分配上的公平。除了实体上的公平，程序上的公平也十分重要，即在财政程序方面要做到同等条件同等处理。最后，在社会阶层间的财政关系方面，应该努力保障每一个群体具有同等的机会和待遇，不能出现制度性歧视。而仅仅针对特定群体进行购房补贴，则会对其他购房者和未购房者造成制度上的歧视。因此，笔者认为，为吸引人才，按学历高低对高学历者进行购房补贴，而高学历的群体大多并非弱势群体，这种做法明显与财政平等主义原则的要求相违背。而针对农民群体和创业群体的购房补贴则是值得提倡的，广大农民与青年学生在社会地位上相对弱势，在制度上对其进行合理的补偿，是符合财政平等主义原则的要求的。

(三)有违财政法定主义原则

财政法定主义原则源于财政民主主义，是财政民主主义的要求，它包括财政权力法定和财政程序法定的内容。一方面，政府行使财政行为的权力必须来源于法律的授权，财政行为必须在法律允许的范围内进行；另一方面，政府在行使这种权利时必须遵循一定的法律程序，以达到公开、透明、规范的要求[2]23。可是，上述政府在运用购房补贴措施时，首先，并没有得到法律的授权，而是私自为之，其次，也没有遵循一定的法律程序，在实践中，还经常出现一些朝令夕改的状况，购房补贴政策反复随意变化，这都是有悖于财政法定主义原则的。

(四)有违我国预算法的规定

地方政府出台的购房补贴措施在程序上有违我国预算法的要求。根据新修订的预算法第13条⑤的相关规定，无论是国家预算还是地方预算，都应该经过全国人大或者地方人大的审议批准，而不能直接由政府决定[4]81。一方面政府是难以做到自我监督的，而权力的行使如果不能受到有效的监督，必然会出现各种滥用权力的现象。另一方面，法律并没有赋予政府这样的权力。而上述政府及其部门临时出台的相应购房补贴措施，并未经过同级人大的审批并纳入年度预算，却动用了财政资金，这显然是与法不符的行为。不仅与我国预算法的要求相违背，甚至与现阶段我国法治国家、法治社会、法治政府建设的精神都是相违背的。

三、规范我国购房补贴措施的法律建议

(一)地方人大应发挥其应有的作用

首先，地方政府应依法履行政府的职能，在公法领域，法无授权则不可为，地方政府不能越权作为，特别是在涉及财政问题时，不能擅自做决定，不依法办事。其次，现阶段进一步深化财税体制改革，其中的一个方面就是要改进预算管理制度，实施全面规范公开透明的预算管理模式，这是在党的十八届三中全会上就提出过的。而审核预算正是人大的重要职能，所以，在涉及购房补贴的预算问题时，地方人大应发挥其应有的作用，履行好自己的职能，起到监督地方政府的作用。但以我国现阶段的国情和现状，这不是一朝一夕就能快速完成的，尚需在实践中稳步推进。

(二)考虑出台财政补贴基本法

我国从1953年开始实施财政补贴政策，至今已有六十几年的时间，随着经济社会的发展，补贴的数额不断增长，补贴的范围不断扩大。可是无论是农业补贴、公司补贴、新能源方面的补贴，还是现阶段的购房补贴，一直都没有一部可以规范财政补贴的基本法律，这显然不利于财政补贴的规范化、合理化。导致在长期的实践中，一直存在无相关法律可依的状况，也间接导致了政府部门在相关领域的越权作为。因此，笔者认为，应尽快出台一部财政补贴方面的基本法律，填补法律的空白，并对补贴的原则、对象、方式、程序和责任承担等问题进行明确规定，规范购房补贴，从而改变现阶段这种无序、不合理的状况。

(三)加大针对弱势群体的购房补贴

财政补贴来源于财政收入，应取之于民用之于民。但是在我国现阶段城乡之间、地区之间发展不平衡，贫富差距悬殊的情况之下，购房补贴应该最大限度地补给最需要的人群，按学历高低分配购房补贴显然是不正确的，而单纯的按照户籍来区分能否享受购房补贴，这种一刀切的模式在笔者看来也有其不合理性，不可否认农村户籍的确能从一定程度上反映出购房者对于购房补贴的迫切需求程度，但城市里面的部分弱势群体、经济困难家庭也应该享受到购房补贴的优惠。因此，笔者认为，在购房补贴方面除了要看户籍，还需要结合家庭的房产数量，设定房产数量的限额，超过该数额则不能享受购房补贴，并将补贴的具体数额按户籍和房产情况划分等级，对于最贫困的、最需要房屋的家庭给予最大限度的购房补贴，从而维护社会公平正义，实现财政民主主义原则的要求。

(四)尽快建立全国性的房产信息共享平台

购房补贴主要是针对中低收入者的具有社会福利性质的措施，为了提高补贴对象的精准性，应尽快建立全国性的、全方面的、深层次的个人房产信息共享平台。目前尽管推进个人住宅信息联网平台遇到了一些阻碍，但从长远来看，这一信息共享平台的建立是大势所趋。届时，既可查询个人的房产信息，拥有的住宅数量，也可以家庭为单位，查询整个家庭的住宅信息，从而针对无房少房的家庭进行不同程度的购房补贴，避免部分富人借购房补贴的机会囤积房产，造成贫者无处可居，而富者房产众多的怪象，缩小贫富差距，缓解社会矛盾，让每户家庭都感受到幸福。

注释：

①《富阳区促进房地产市场健康稳定发展实施细则》，http://www.fuyang.gov.cn，2016年4月28日访问。

②《潍坊市住房和城乡建设局、潍坊市财政局关于印发〈潍坊市区个人购房补贴实施细则〉的通知》，http://jsj.weifang.gov.cn/sendinfo/front/detail-html?id=679,2016年4月28日访问。

③“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

④“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”

⑤“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”

[1]唐文祺，李和裕.楼市低迷沪杭昨不约而同出手救市[N].上海证券报，2008-10-15(08).

[2]刘剑文，熊伟.财政税收法[M].北京:法律出版社，2014：22-23.

[3]熊伟.财政法基本原则论纲[J].法学，2004(4):99-108.

[4]尹晓红.地方政府救楼市的法学评析[J].法学，2009(2):76-85.

责任编辑：庄亚华

10.3969/j.issn.1673-0887.2016.06.021

2016-05-07

任静(1993— )，女，硕士研究生。

D912.2

A

1673-0887(2016)06-0102-04