政府治理能力现代化的路径选择——网络强国与依法治国的耦合

段浩

（长治学院 法律与经济学系，山西 长治 046011）

政府治理能力现代化的路径选择
——网络强国与依法治国的耦合

段浩

（长治学院 法律与经济学系，山西 长治 046011）

明确互联网时代的法治建设是政府治理能力现代化路径选择的前提与基础，对当前“五位一体”的法治建设具有引领、推动、规范和保障作用。从政府能力的构成和评价体系来分析互联网时代对政府治理能力提出的内在要求，决定了外在表现为政府治理能力现代化对强国和治国的路径选择，力争构建网络强国战略与依法治国方略的成功耦合，符合我国当前网络信息化建设的客观要求。

互联网时代；政府能力；治理能力现代化；耦合

党的十八届五中全会会议公报明确提出了“互联网+”战略，也就是网络强国战略，成为互联网发展新形态、新业态，互联网时代对国家治理和法学研究带来了新的课题和研究内容。国家“十三五”规划重点突出创新驱动发展，从另一个视角宣示和佐证了互联网时代对现代经济社会的影响深远而全面，从而与依法治国战略一起成为政府治理能力现代化过程中不可或缺的路径选择。

一、互联网时代与法治发展

（一）互联网时代的解读

互联网时代（也称网络时代）的内涵和定义，众说纷纭，不一而足。有的学者认为互联网时代是“用国内相对优质与国际领先的互联网力量去加速国内相对落后的制造业的效率、品质、创新、合作与营销能力的升级，以信息流带动物质流，与一带一路整体战略相结合，推展整体产业的国际影响力”。也有学者将其概括为“信息化促进工业化”的升级版，利用互联网促进市民真正参与到服务创新中来。还有一些学者认为，“互联网时代是一个综合概念，不仅作为信息化的核心与工业化交融，也是未来中国经济发展的最重要引擎”。“互联网时代非常务实，要求思路与国际和潮流接轨。需要有求变的勇气，通过以人为本的路径，使创新创业成为一种新时代的生活方式”。“互联网时代将全面发展信息经济，是后现代世界的主流经济模式。目前信息经济发展成为新常态，经济的转型和增长要从要素驱动转向创新驱动，而互联网是创新驱动的最佳载体和选择”。[1]对于互联网的解读，大家基本都认为其不仅是一种信息技术，也是一种整合社会资源的结构性力量，具有开放、快捷、创新、虚拟等特点，将对创新创业和经济社会发展产生重大的影响。

（二）互联网时代的法治建设

按照互联网的发展趋势和特点，结合当代中国依法治国战略的全面实施，以互联网技术的推广，将极大程度改变传统社会与国家、市场之间的权力（权利）义务关系，无疑将会对当代中国的法治建设产生全面而深刻的影响。从实践中来看，互联网方面的法制建设早已开展，并且取得了一些制度成果，全国人大常委会下发了《关于维护互联网安全的决定》，国务院出台了《互联网信息服务管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》，信息产业部公布了《中国互联网络域名管理办法》、《互联网IP地址备案管理办法》、《非经营性互联网信息服务备案管理办法》，文化部出台了《互联网文化管理暂行规定》，各省市也出台了一些互联网上网服务营业场所管理办法，但是，通过梳理我们不难发现，目前互联网的法制规范质量和水平明显滞后，表现为：一是立法层次过低，除互联网安全问题外基本上互联网法律层面缺失，在互联网国家治理方面“缺位”；二是立法质量不高，现有互联网立法对互联网发展缺少全面认识，互联网法律规范的形成欠缺专业性和科学性，互联网法律制度的执行缺少可操作性[2]；三是立法覆盖面狭窄，互联网法制建设缺少体系化和协调性。通过上文我们可以看出，互联网方面的立法主要集中在上网服务营业场所的规范和调整上，这固然能帮助司法有效面对和解决网吧等服务场所引发的社会问题，但是面对互联网的蓬勃发展，这无疑限制了法治视野和互联网成果与法治建设的深度融合，可以说，互联网法制建设没有及时通过网络新常态来主动适应和引领国家治理新常态，更加使得以互联网为基础和创新要素的现代国家法治建设滞后于互联网时代的要求，因此，互联网的迅猛发展已经倒逼我们需要处理好互联网法治国家、法治社会建设、司法制度发展等重要内容。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》，明确信息化法治建设的任务和重点，成为科学规范和指导国家信息化发展和信息化法治建设的纲领性文件。

二、互联网时代对政府治理能力提出的要求

（一）政府治理能力的构成

政府治理能力也称政府能力，是在市场条件下，政府为克服市场失灵和实现社会公正表现出来的各项能力的总和。[3]政府治理涉及经济社会的方方面面，治理能力的构成非常庞杂，本文以政府干预经济的能力为例，将政府能力主要概括为政府权威、政策能力和执行能力。

1.政府的权威。首先，我国历史发展已经证明，政府对社会实行有效统治和对经济社会生活进行有效治理的首要前提是要有一个政治稳定、经济充盈、军事强大的中央政府，也就是政府要有高度集中的权威。要树立政府的权威、把握政府权威作用的限度，尤其是保证中央政府的高度权威，才能使得政府做出的各种治理决策和行为得到有效地回应和执行，这也是当代世界各国发展的经验总结。只有有意识地强化中央政府的权威，才能对经济进行有效的干预。同时，就是要在维护中央政府权威的前提下，树立地方政府的权威。“强调中央政府的权威，并不意味着中央的集权、专制，也不是削弱地方政府的权威”[4]。从地方上来说，就是要从本地区出发，在承认和维护中央政府权威的前提下，发挥地方政府的创造性和主观能动性，积极做好地方经济社会的规划、推进和建设工作，为树立政府权威提供地方层面的实践和经验累积。

2.政府的政策能力。政府的政策能力是政府权威大小的反映，集中体现政策能力的主要是政策的科学化程度和政策的公正性水平。政府按照政府职能要求，针对市场本身所固有的缺陷，在尊重市场机制发挥基础性作用的前提下，积极利用政府公权力对市场进行干预和调节，从微观市场规制和宏观调控两个层面对经济社会进行制度供给和法律救济，利用经济、政治和法律等政策工具，通过对国家干预受体的权利义务关系的调整实现法治国家的目标，因此，提高政府决策机制的科学性和合理性，将是决定政府治理能力科学性和合理性的主要保障和重要体现。

3.政府的执行能力。政府的权威要依靠政府的决策能力来维护，而政府的政策目标更是要通过政策执行来贯彻实现。政府在实践中具体执行政策的实际能力是我国政治体制改革的重要内容，也是政府职能转变的应有之意。政府的执行能力主要通过政府施政的效率和政策执行中的公众接受程度等方面构成。一方面，政府本身的职能是否明晰，执政手段是否规范，决定了执政效果是否高效和长远；另一方面，政府政策的科学化和合理化水平，也直接影响了公众接受政府政策的主观意图和行为程度，因此，政府执行能力的关键环节在于是否贯彻了依法行政的科学内涵，是否将政府执行能力“关进了法治的笼子里”。

（二）政府治理能力的评价体系

评价政府治理能力是一个系统工程，不仅复杂而且非常困难，本文仅仅运用成本——收益检验法，主要考虑市场经济中政府公共职能的实现程度，从政府绩效的角度来简要评价。第一，政府业绩。主要包括政府提供的公共产品、政府干预经济目标的实现程度、政府管理的社会效果、政府政策制定和实施情况。第二，政府行为成本。主要包括政府规模、国债和政府支出。第三，政府权威。第四，政府行为的规范度，包括政府行政的技术水平、政府行为的合理化水平、制度建设。[5]

（三）国家治理能力与政府治理能力现代化

“国家能力是国家权力的一种，包含国家社会关系与特定的政治制度因素”[6]。国家治理主要包括政府治理和“第三部门”治理，后者是以非政府组织或非营利组织为主导，两者共同构成国家治理的主要内容。其中，政府治理在创造和提升国家优势方面有不可替代的作用，一个民主的、有能力的、负责任的和有效率的政府，无论对经济的发展，还是对社会的可持续发展，都是不可缺少的。政府的治理能力现代化是政府治理行为的民主化、法制化、科学化的过程，是以增进社会公共利益、维护公共秩序和推动社会可持续发展作为目标，以民主、法制、文明和科学作为主要标准，“是一种具有前瞻性和战略性的深度现代化，是一种能深入国家肌理和命脉的脱胎换骨的现代化，是一种健全国家治理体系的基础性质的现代化，对国家具有重要的意义”[7]，主要通过“经济市场化、社会法治化、国家政治生活民主化、权力运行制约和监督科学化等途径，运用多种手段和渠道来实现”[8]的制度改革和创新。

简言之，互联网成为新时期切实增强政府治理能力的重要手段，建设法治国家也为提升政府治理能力提供了发展目标和制度保障。经过互联网时代发展潮流的实践检验和证明，既要实现经济社会“量”上的增强，又要实现社会正义和秩序“质”上的“善治”，只有网络强国战略和依法治国方略之间存在紧密配合与相互影响，通过相互作用并实现“能量传输”的“耦合”作用，成为政府能力现代化路径的必要选择。

三、“强国”战略与“治国”方略耦合下的政府治理能力现代化

（一）政府治理能力现代化路径选择中的强国战略

前已述及，面对互联网的发展特点，传统行业与其他行业都要充分利用信息通信技术，或多或少地通过互联网平台来生存和发展，作为当前以及今后经济社会发展的新常态，同时也会深入影响到文化、艺术等其他上层建筑。以媒体发展为例，以网络技术为核心的互联网媒体的覆盖面和影响力已经超越了传统媒体，很多商务宣传和公务信息公开都是通过网络技术进行高效传播，每一个社会中的人和组织都可以利用网络进行“自媒体”传播，引发了传统媒体的深刻变革。广告、市场批发、电子通讯等行业也都被打上网络的时代烙印，可以说，网络促进整个经济社会进入了一个新的发展时代。

当然，网络强国战略和其他政府行为一样，只是国家治理能力现代化过程中的重要路径，本身是具有行为能力边界的，不能“包治百病”。网络强国战略实质上仍然是以国家或政府为主导的发展战略，主观上由于政府的“有限理性”，客观上由于政府能力的边界，决定了即便以互联网时代为背景，“政府失灵”仍将存在，而且由于互联网的“加速器”和“扩音器”等特点，将政府干预的非效率甚至是不公正性、不科学性直接展示到公众面前，极易引发舆情关注和群体性事件，在看到网络强力助推经济社会发展的同时，更应当引发各学科对互联网这把“双刃剑”的思考。

（二）政府治理能力现代化路径选择中的治国要求

面对互联网的发展潮流，政府治理也处于一个相机抉择的过程。总体上来说，经过了几十年的政治体制改革，目前政府的治理能力基本上满足了经济社会发展的最低需求，但是我们也应该清楚地意识到我国政府的治理能力仍然有许多需要改进的地方，还不足以适应经济新常态和现代化进程的新阶段和新特点。公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南指出，“政府的缺陷至少与市场一样严重”[9]，政府在试图矫正市场失灵时，往往又导致管制失灵，表现为政府预算最大化倾向、政府运行低效率、公共物品供给不足或缺位、政府权力不当扩张或滥用、政府经济行为主观随意等诸多方面[10]。

在互联网发展迅猛的时代背景下，既要充分发挥政府经济管理职能这只“看得见的手”的干预、调节作用，又要用科学和完善法治的建设来再次规范和调整政府干预的“度”，避免出现矫枉过正的“政府失灵”现象的出现。可见，政府治理能力现代化不仅要确认在互联网环境下对于社会经济生活的干预，同时更要通过法治来将政府治理关进“制度的笼子”里，从实体和程序上对政府治理进行规范与限制。因此，结合经济社会发展的网络时代特点，优化政府治理能力现代化过程中的路径选择，不断创新治理理念，创新治理方式，从制度和程序等方面加快调整政府治理实现法治化。

（三）政府治理能力现代化过程中网络强国与依法治国的耦合

如前所述，网络强国战略已经是实现政府治理能力现代化目标的重要途径和手段，是解决国家发展中“强”的问题，这属于典型的国家干预，是主要以公权的形式在市场体制下的再次干预。当然，“国家干预并不是绝对的有益，也不是绝对的无益，一切都取决于具体条件下的损益分析”[11]。在互联网时代的背景中，“法治视野下，以政府为代表的公权力机关介入治理网络信息，不得脱逸必要边界，应找到一个均衡点，在维护网络信息安全的同时，不至于侵害公众基本权益”[12]。寻找这个“均衡点”的过程就是一个法治建设的过程，也就是依法治国战略中的“治”的问题。因此，政府治理能力现代化，需要以互联网时代为国家治理的“油门”来创新发展，以法治建设作为规范国家治理边界的“刹车片”，实现网络强国战略和依法治国方略的耦合。

概言之，经济社会发展需要网络来强力助推，而网络强国又需要法治保驾护航。将网络强国战略与依法治国方略进行互相独立又相互作用的成功“耦合”，成为推动和实现互联网时代的政府治理能力现代化的题中之义。

［1］《社会各界热议克强报告“互联网＋”》，中国信息产业网http://www.cnii.com.cn/informatization/ 2015-03/09/content_1541630.htm.

［2］互联网时代的法治中国建设—第二届“法治中国·湘江论坛”综述［N］.人民法院报2015-11-18.［3］种明钊.国家干预法治化研究［M］.北京：法律出版社，2009.94.

［4］郭小聪.政府经济职能与宏观管理［M］.广州：中山大学出版社，1997.85.

［5］种明钊.国家干预法治化研究［M］.北京：法律出版社，2009.95-96.

［6］彭博，杨志军.发展型国家理论、国家自主性与治理能力重塑［J］.浙江社会科学，2013，（6）:61-62.

［7］冯学智、杨浩.从突发公共事件看地方政府治理能力现代化建设［J］.中共伊犁州委党校学报，2016，（1）:79.

［8］段浩.区域调控法与山西转型综改区治理能力现代化［J］.人民论坛，2015，（7）:116.

［9］［美］詹姆斯·布坎南.自由、市场与国家［M］.吴良建译，北京：北京经济学院出版社，1998.28.

［10］李昌麒.经济法学（第二版）［M］.北京：法律出版社，2008.41-42.

［11］樊纲.市场机制与经济效率［M］.上海:三联书店，1995.146.

［12］尹建国.我国网络信息的政府治理机制研究［J］.中国法学，2015，（1）:134.

（责任编辑 秦楼月）

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1673-2014（2016）06-0010-04

2016—06—27

段浩（1980— ），男，山西武乡人，讲师，硕士，主要从事经济法学研究。