我国村民委员会的功能缺失及其制度完善——以“公共领域”理论为视角

王福强，龚春霞



我国村民委员会的功能缺失及其制度完善
——以“公共领域”理论为视角

王福强，龚春霞

村民委员会作为一种“政治公共领域”，本应具有沟通、协调市民社会与政治国家间关系的作用，但其在中国大地建立以后，由于自身和外在的种种原因，出现了“上传”、“下达”功能缺失的问题。而这些问题的出现，甚至动摇了其存在的必要性和合法性。本文从“公共领域”理论的视角去分析村民委员会的功能定位和现实中存在的问题，尝试从思想文化建设、监督制度建设等方面对村民委员会制度进行健全和完善，以期实现村民自治制度的健康发展，推动中国基层民主事业的前进。

村民委员会；公共领域；功能缺失；制度完善

作为我国农村居民自治制度的实现形式，村民委员会即村委会对大多数生于乡村的人而言，再熟悉不过，从出生到死亡，农村人都在与它打交道。正是它的这种与基层农民的密切关系，才凸显出该“机构”在推动中国基层民主事业发展过程中的重要地位与价值。作为准官方机构，村委会可以说是“中国特色”的最显著代表。转眼间，农村居民自治制度已走过了30多年的历程。不可否认，村委会在农村的建立产生了诸多实效，如推动国家权力对地方的渗透，以及农村民主事业的发展等等，但这些实效与其制度功能的定位仍然是有很大的差距，其并未完全履行国家和乡村民众对其所要求的制度功能。如何改进这一制度并弥补其缺陷，笔者认为将“公共领域”的理论作为观察视角，去进行分析和论证是恰当的做法。

一、理论的提出

根据国家和社会的理论，政治国家与市民社会是相对应的两个概念。哈贝马斯认为，“政治国家意指政治权威和公共权力机关，而市民社会是随资本主义市场经济发展起来的独立于政治力量的‘私人自治领域’”[1]18。政治国家代表着公权力和权威，它是规则的制定者和执行者，通常情况下，它总是通过国家机器的运作来试图实现社会秩序的有序，生产效率的提高以及物质分配的正义，政治国家就像保镖一样，来保障民众生活的和谐，当然上述所述的前提是该政治国家为非暴政国家。市民社会代表着私权利，它必须在国家制定的规范内行事，不得僭越法律。在法律范围内，它可以享有充分的自由，追求自身的理想和价值，自由竞争和合作，以实现资源的合理配置和经济效益的最大化。一般情况下，政治国家总是试图与市民社会保持一种和谐关系，因为这种状况不仅符合市民社会的利益，而且更符合掌权者的利益，没人愿意让暴乱来影响自己的权力。但当政治国家的制度设计和利益格局同市民社会的发展要求发生根本矛盾时，那作为国家主权者的市民阶层也将会毫不保留将此政治国家击碎。

哈贝马斯认为，在政治国家与市民社会之间不是无缝衔接的，而是存在着一个公共的空间，其既不属政治国家，也不在市民社会的范畴内，但它对这二者关系的协调，矛盾的化解发挥着巨大的作用，这个公共的空间被他称为“公共领域”，其中又分为“政治公共领域”和“文学公共领域”。在哈贝马斯看来，“‘政治公共领域’是从文学领域中产生出来的；它以公共舆论为媒介对国家和社会的需求加以调节”[1]29，如我国的人民政协以及基层自治组织。“政治公共领域”由于与国家权力天然的接近，甚至被误认为国家权力机关，故很多时候“政治公共领域”在连接市民社会和政治国家之间发挥着无可替代的作用。它是最快也是最有实效的一种“沟通工具”。

正是由于各种各样的“公共领域”的存在，才使得市民社会能够及时地将自身所受到的种种限制和束缚传达给政治国家，方便政治国家对市民社会所受的种种束缚及时地做出对策或政策调整；另一方面，也使得政治国家能够将制定的决策和规则通过其尽快地、准确地传达到市民社会，保障国家权力和意志在市民社会间的传递、渗透和落实。表面来看，“公共领域”在政治国家和市民社会间仅仅起着“传话者”即上传下达的功能，但笔者认为另一个隐藏的功能在于，通过“公共领域”这个中间者的身份，弱化了政治国家与市民社会的对抗程度和紧张态势，形成了一个缓冲的空间，对社会秩序的稳定以及有序、平和地准确传达意见和主张创造了条件。

“公共领域”理论给我们提供了一个精细的方法去认识国家与社会之间复杂的互动过程，对于我们解决社会与国家之间的矛盾和冲突提供了一种有效的路径和进路，在我国法学界产生了重大的影响，许多学者纷纷采用这种“公共领域”理论来分析中国近现代的社会问题，并取得了不俗的成果。如强世功教授在《法制与治理》一书中，指出晚清政治国家之所以丧失合法性，意识形态方面的原因在于作为“公共领域”的绅士的分裂。他认为从汉代到清代，朝代历次更替，但是封建专制制度却从未改变，原因在于信守和尊崇儒家思想的绅士阶层一直存在，“公共领域”中绅士的存在确保了新建立的朝代在意识形态方面依然坚持儒家思想，同时也确保了封建专制延续了2000多年。[2]费孝通先生在《乡土中国》中也谈到了“乡绅”在乡村治理中的独特价值。“表面上，我们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但是事实上，一到政令和人民接触时，在差人和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道，这轨道并不在政府之内，但是其效力却很大的，就是中国政治中极重要的人物——绅士。绅士可以从一切社会关系：亲戚、同乡、同年等等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人”。[3]虽然费先生可能并未借鉴“公共领域”理论，但他在论述“乡绅”在国家与乡土社会间的重大作用的过程中，恰恰契合了“公共领域”理论。上述事迹表明，虽然“公共领域”理论是由来自西方世界的哈贝马斯教授提出并将其发扬光大，但显然运用这一理论来分析中国社会和中国问题仍然是恰当的、合适的、有效的。

二、问题的展开

(一)“下达”作用的不足及危害

村委会是国家权力进入基层的最后一支“催化剂”，也是最为关键的一环，尽管是非正式国家机关，但具有半官方的性质。一般来说，村委会作为基层自治组织，向村民传达国家的方针、政策是其“天职”，是村委会存在的一项重要原因。国家设立村委会名其曰“基层自治组织”，而实际上从实效来看，“自治作用”发挥的很少，“权力渗透”的作用却随处可见，已然演变为“最基层的国家权力执行机关”。因此，“下达”反映国家意志的文件、政策自然也就成为村委会的头等大事。但笔者认为此“下达”并非真的、有效的下达，或者说在很大程度上村委会并未很好地发挥这一作用，存在着诸多不足：

首先，大部分乡村地区，村委会由于其组成人员大多为小学初中文化水平，高中文化水平的就已很少见，造成总体知识水平有限。至于现在实行的“大学生村官”政策，那是杯水车薪，无法改变村委会组成人员知识水平有限的事实。村委会在传达国家政策时，经常会出现“抓尾去头”，找不到关键意旨的现象，无法准确掌握国家政策的真实意图和想法，而将其工作自主性地予以简化化、粗暴化、机械化，不仅未能向村民准确传递国家意志，促进国家村民的思想互动，甚至有可能恶化国家与乡村社会的关系，产生适得其反的效果。如国家实施的计划生育政策，许多村委会未能把握该政策的精髓和实施分寸，没有注意到政策实施的灵活性和可伸缩性，竟出现了村委会为贯彻计划生育政策而逼迫孕晚期孕妇堕胎这样骇人听闻的事件。很多时候，他们只知道村民不能超生，如果超生，已经生下来的要罚款；还没有生下来的要堕胎，很少想到孕晚期孕妇堕胎对孕妇的危险性以及对人权的严重侵犯。尽管这是个案现象，但却能反映一个共性，村委会类似这样的政策实施方法，完全没有起到其应有的“下达”作用，归根结底就是村委会成员知识水平不高的必然结果。

其次，有些地方的村委会成员虽然文化水平较高，政策规则的理解能力也很强，但是在“下达”国家政策方面存在人浮于事，走过场现象，不能按时开会，有时即使开了会，政策也不去执行，自认为“天高皇帝远”，再加上缺乏有效的监督制约措施，更加剧了这些不作为村干部的嚣张气焰。即使被发现，也顶多戴上实施政策不力的“帽子”，不能起到吓阻作用。像普法宣传、灾害救助宣传，在某些村委会成员看来，不值得劳驾他们跑一趟。但在国家看来，这些工作都是相当重要的。

上述种种情况的存在，使国家政策的“下达”面临严重的困难，而由此造成的后果也是十分恶劣的，具体表现在两个方面：

第一，村委会对政策的机械化、简单化实施，难以避免甚至经常会发生群体性事件，严重恶化党和政府与基层群众的血脉联系，造成社会不安定因素的增多，扰乱社会秩序的和谐。国家本打算通过村委会将自己的意志下达给村民，让村民理解、支持、拥护国家的决定，没想到事与愿违，反而加深了彼此之间的隔膜，这是极不应该的。

第二，村委会对政策下达的应付和漠视，使国家权力的深入和渗透在很大程度上成为一句空谈。官员不作为，特别是与基层农民关系最紧密、联系最紧、最直接的村委会的不作为，将直接损害国家权威，影响国家治理的的效果。虽然村委会在国家治理体系中地位低，不起眼，但其在基层社会治理中的作用却远超一般人的想象，典型的“小机构，大作为”，其在某种程度上类似于前已述及的费孝通在《乡土重建》中对“乡绅”在农村生活中的定位。因此，村委会切实履行其应有工作就变得意义重大。

(二)“上传”作用的不足与危害

村委会作为基层自治组织，具有半官方性质，作为准国家机关，倾听百姓呼声，反映基层群众疾苦冷暖，将群众反映强烈、严重不满的情况及时准确地传达给上级国家机关是其另一项基本职责。由于村委会成员大多都是本村村民，与村民“生”“长”在一起，对村民真实想法的了解比本村范围以外的人更深入、很准确，具有发挥“上传”作用的天然优势。但通过实际观察与调查，村委会的“上传”功能发挥的也不理想，表现在：

首先，国家“维稳”政策的实施挫伤了村委会上传民情疾苦的热情与动力。国家于十六届四中全会上提出了“构建社会主义和谐社会”的理念，由此“和谐社会”成为各级国家机关强调的重点，“维稳”也成为各级政府的头等大事。“维稳”政策的出发点是维护社会稳定、保障良好的社会秩序，但这一政策落实到乡村，很多时候就变成了“有问题不报，恶性案件隐瞒”的状况。村委会对乡间发生的群体性案件或恶性案件，大多采取能藏就藏、能瞒就瞒的策略，毕竟“出了问题”都是自己没有履行好职责的证据。“维稳”政策的实施，在较大程度上限制了村委会成员“上传”的动力。因此，维稳在某些乡村，也就变了质，走了样，甚至有些地方出现“越维稳，越不稳”的状况。尽管这与我国社会转型不断加速、社会矛盾日益增多的时代大环境有关，但村委会维稳政策实施走样所带的负面效果的影响也必然在其中发挥了作用。毕竟“隐藏躲闪”不仅不能解决问题，反而断送了解决问题的最佳时机。

其次，基层自治组织村委会难以规范化、正规化运作，对乡村中发生的诸多社会矛盾缺乏问题意识，大多“事不关己，高高挂起”，对国家大政方针政策的实施，缺乏责任感、使命感，为完成指标、提高政绩，虚报瞒报相关指标，影响国家相关统计数据的准确性和有效性，给上级政府政策和措施的制定和实施带来困难。如计划生育政策的实施，许多村委会成员不作为、乱作为，收受贿赂、隐瞒新生人口，造成了农村大量“黑户”人口的存在，给国家计划生育、人口统计、就业、入学教育等工作带来重重困难和不便，严重影响了社会管理的效率和成本。村委会“上传”作用的不足，使得乡村百姓的迫切需求和真实想法以及部分村干部的违法犯罪行为难以通过有效便捷的途径及时传递给上级国家机关，很大程度上造成国家与乡村社会信息交流的阻隔和断裂。

除“上传”和“下达”这两点缺失之外，笔者认为这两点功能的不足还同时连锁造成了村委会作为“公共领域”所起到的“缓冲”和“润滑”作用的削弱，特别是“上传”作用的不足影响甚巨。村民的疾苦和情感无法通过村委会上传至更高级别的机关，那村民自然就会想到所谓的“私力救济”，直接上访至县、市、省，甚至中央去“告状”，这就形成了村民与国家直接的面对面的交锋和对抗，矛盾和误解此时赤裸裸地展现在世人面前。虽然村民在此种直接对抗中几乎毫无胜算，但这种对抗所带来的社会影响和国际影响却是巨大的，不仅扰乱了社会秩序，牵制了大量的人力物力，而且还难免落下一个缺乏“法治”和“人权”的口实和证据。这是政治国家所极力避免的。

强世功教授曾在《法制与治理》一书中指出，“绅士的分裂导致了知识分子对儒学信仰的弱化，由此使他们日益背离了对政府的忠诚”，“正是由于沟通领域的结构性转变，导致了传统的依赖意识形态灌输的‘儒家模式’出现了危机”。[2]现在，同样作为“公共领域”的村委会在沟通国家与乡村社会中，“上传下达”作用的弱化甚至缺失，使笔者得到了一个类似的推论，即“村委会沟通功能的缺失导致了乡村群众对党和国家为人民服务信仰的弱化和质疑，由此使他们日益背离了对党和政府的信任和忠诚；正是由于村委会沟通作用的不足导致了，至少在乡村社会导致了党和国家‘为人民服务’的社会主义模式出现了危机。”[4]故当前我国村委会制度的完善和改革是十分必需和迫切的。

三、问题的解决

我国村民委员会在现今的社会运作中，存在着诸多不足之处，造成了大大小小的问题和矛盾。如何加以妥善解决和疏通成为摆在我们面前的一个问题。笔者认为，应从以下几个方面加以解决:

(一)加强村委会的思想教育建设

村委会之所以难以起到“上传下达”的“公共领域”作用，很大程度上是其对自身定位的重要性认识不足，换句话说，“自己看不起自己”，没有认识到自己在国家治理体系中的无可替代的重要意义，总以为自己既无权又无钱，是被边缘化的，是不受上级国家机关待见和重视的，“让干就干，不让干还做自己的农民”。久而久之，也就妄自菲薄，丧失了为国、为人民服务的那种热情和意识。部分村干部有此消极情绪，和国家本身相对轻视也有关系。“别拿村长不当干部”这句话虽透着某种强势，但从另一个侧面也反映出在乡村中，村委会组成人员自我定位以及村民对其定位的尴尬，半官半民却又非官非民，找不到自己的价值定位。同时，这种价值定位又影响到村委会“为人民服务”这种理念的实践。既然我不是国家官员，我干嘛为人民服务，我干嘛每日每夜的“上传下达”，我自己管好自己岂不已经很好。在这种情况下怎能做好相应的工作和职责呢？笔者认为，要解决这个问题，就应加强对村委会组成人员的思想教育。比如上级国家机关可定期召集村委会成员学习党和国家的为人民服务的相关理论和知识，向其讲解村委会在国家治理体系中的突出地位和重大使命等等。通过这些措施让其认识到自身工作的崇高性和神圣性，提升其价值定位，让其感受到国家对其工作的重视，增强其为国为民服务的热情和责任感，不再人浮于事，应付扯皮。

(二)加强村委会监督制度建设

村委会不切实履行职责，另一个原因在于没有有效的监督制约机制。“天高皇帝远”的乡村，国家权力难以全面渗透，村委会成员的行为可以说几乎没有任何有效的制约。近些年我国经常爆出来村主任贪污受贿上千万元的案件，实在是令人瞠目结舌。之所以一个小小的村主任会有这么大的“能量”，缺乏有效的监督是主因。权力不仅没有关在笼子里，反而让其漫游在大街上。如此，村委会对国家政策落实的不作为、乱作为也就不足为奇了，甚至是必然的。因此，要加强村委会的沟通功能，让其全心全力做好本职工作，就必须利用监督制约机制让其不敢懒、贪，不能懒、贪，不想懒、贪。具体做法笔者认为，上级机关可通过建立定期巡视机制，对村委会的日常工作状况进行监督检查，同时向村民进行调查询问，检查政策的落实、宣传情况。还可在几个村委会之间开展评比竞争，以期形成良好的奋勇争先工作氛围。在工作检查过程中，如果村委会存在政策落实不积极，消极应付；对重大群体性事件或恶性案件隐瞒不报以及对村委会成员存在违法犯罪行为故意包庇等情况，情节轻微的，予以通报批评或记过，情节严重构成犯罪的，绝不姑息，严格依法检举揭发，送交人民法院依法惩处。

(三)提高村委会组成人员的知识文化水平

村委会成员由于文化水平的限制，工作开展易于情绪化，村民一有反抗，他们有时就拳脚相加，简单粗暴是其工作最重要的“特色”。但这种“特色”的后果，不仅会造成工作目的无法实现，反而会恶化国家和乡村社会的关系。而村委会组成人员知识文化水平的提高，不仅使其能更容易、更准确地理解国家政策的意旨和中心思想，而且在开展工作时也能更有策略性和针对性，更加规范化和正规化，避免违法暴力事件的频繁发生，保证工作更顺利地展开。因此，提高村委会组成人员的知识文化水平，就成为解决村委会履行职务机械、简单、粗暴的重要途径。但如何提高呢？笔者认为，一方面国家应制定更多优惠政策，不断鼓励大学生回到乡村，为村民服务、为农村服务，并尽力让他们留在基层，扎根基层，将所学知识运用到基层实践中。前文也有述及，虽然我国近年制定了大学生村官制度，不少大学生来到乡村，服务乡村，但真正能扎根下来的仍然很少，国家相关措施的力度有待进一步加强。另一方面，对于村委会中知识文化水平偏低的人员，应不

断更新换代，由视野广、见识多、文化水平较高的高中生、大学生来接替。在广大农村，村委会的组成人员大都是中、老年人居多，少则40、50岁，多则60、70岁，他们通常辈分很高、威望强、经验足，在乡亲们中很“吃的开”，开展工作村民都能给其面子，这是他们的优势。但是，正是由于他们年龄偏大，所受教育不足，使他们的文化水平偏低，难以适应乡村社会长远发展的需要。村委会组成人员的年轻化、知识化是我国村委会沟通协调功能有效发挥的又一重要途径。

[1]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东等译.上海：学林出版社，1999：35.

[2]强世功.法制与治理——国家转型中的法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[3]费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2007：280-281.

[4]贺雪峰.新乡土中国[M].北京：北京大写出版社，2013: 340-344.

责任编辑：李应青

D902

A

1673-1794(2016)04-0027-04

王福强，中南财经政法大学硕士生，研究方向：法学理论，法社会学；龚春霞，中南财经政法大学法学院讲师，博士(武汉 430073)。

2016-02-28