以PPP为契机 启动公共服务供给侧结构性改革

●刘穷志 范浩雯

以PPP为契机 启动公共服务供给侧结构性改革

●刘穷志 范浩雯

中国经济增速逐年下降，针对需求不足所采取的刺激需求的措施效果并不明显，供给侧改革势在必行。但是，目前的供给侧改革是针对私人产品的。事实上，公共产品供给侧结构失衡问题更为严重。建议以PPP为契机，启动公共服务供给侧结构性改革。

公共服务 供给侧改革PPP

从2015年11月“供给侧改革”提出以来，它迅速成为了领导讲话中经常使用的热词。在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会和中央财经领导小组第11次会议上，国家主席习近平两次提出要“加强供给侧结构性改革”。去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，使要素在供给结构和需求变化的匹配方面达到最优化，在保证经济稳步增长的同时提升经济增长的质量。很明显，现在实施的供给侧结构性改革的措施主要针对的是私人产品（比如：钢材等）。而事实上，存在于公共服务和公共产品（比如：政务服务，还有公共教育、公共医疗、公共交通、公租房、公众养老保障等）方面的“供需错配”问题是更为严重的。与私人产品供给侧相比，公共服务供给侧结构具有不同特征，所以必须充分认识和了解公共服务供给侧存在的结构性问题，明确公共服务供给侧结构改革实行的必要性，并且及时启动公共服务供给侧结构性改革。

一、公共服务供给侧存在严重结构性问题

（一）公共服务供给侧结构失衡问题

1、公共服务供不应求。即公共服务的供给总量少于公共服务的需求量。改革开放以来，人民的物质生活水平有了显著的提高，公共支出总量规模一直呈快速增长态势，但与一定经济社会发展阶段的公共需求增长状况相比，我国公共服务供给相对滞后，公共供给与公共需求之间存在较大的差距，成为当今社会焦点问题。这样的供给不足问题在医疗、教育、住房、社会保障和收入分配等领域表现得十分突出。

2、“供给短缺”和“供给过剩”并存。公共服务的总体供给不足，但其局部供给超过局部的实际需要。供给过剩主要存在于与政府部门的“政绩”或“利益”密切相关的服务，如各类达标升级活动、小康工程。具体表现形式有如下两种：一是大量专项资金分散掌握在不同的政府纵向管理部门（条条部门），支持的领域或者提供的公共服务存在严重重叠；二是地方政府（块块部门）受政绩考核指引，过度为某些企业和公众提供 “免费服务”。

3、公共服务在不同群体之间既不均等，也缺乏差异性。比如，较多中低收入群体并没有在医疗、教育、住房、社会保障和收入分配等领域被纳入服务对象，这影响了社会成员对于经济社会发展成果分享的公平性，而且在一定的程度上影响了中低收入群体生活质量的改善。同时，非基本公共服务在不同群体之间（包括地区之间、城乡之间）的供给基本上是同质的，对于高收入群体而言，高档次收费的公共服务供给不足。

4、基础设施支出占比偏高，社会服务支出占比偏低。目前，对于社会公共服务的需求在逐日增长，但是我国的公共支出结构并没有作出相应的调整。在政府总公共支出中，虽然经济建设支出占比在不断下降，但始终占据主要地位，而各类社会服务支出，比如文教卫支出，一直处于次要地位。这样的公共支出结构无法适应公众在物质生活得到一定程度满足之后对精神生活的更高追求。

5、供给主体单一，行政垄断导致公共服务质量和效率的提高受到抑制。改革开放后，我国公共服务的价格不断上涨，使得社会成本提高，导致社会总效率降低，但是公共服务的质量并没有得到相应的提高。在服务价格方面，垄断部门一般向市场和国际看齐；而在服务质量方面，则借口“国情”之托辞，拒绝或延缓“接轨”。竞争压力的缺失让政府改善公共服务的质量以及提高公共服务效率的动机不强。另外，行政垄断还容易导致政府滥用公共权力和社会资源，导致公共服务供给领域出现腐败现象，公共资源被浪费，进而导致社会负担加重，降低了政府公信力。

（二）造成公共服务供给结构失衡的主要原因

1、真实公共需求乃千古之谜，客观上难以揭示。由于消费公共服务时“搭便车”现象的存在，纳税人往往会隐瞒自己的真实公共需求。在中国，甚至缺乏企业、公众等主体向政府表达自身需求意愿的可行渠道，公共服务需求信息不能有效地传递给政府部门，也不能得到有效反馈，因而更谈不上公共需求数量的真实披露，无法科学决定公共服务的供给。

2、行政体制“经济政绩”导向，政府公共服务职能难以转变到位，对市场产生替代效应和挤出效应。政绩指挥棒扭曲了政府的公共服务供给行为，政府越位供给，甚至垄断供给，政府提供的不少“公共服务”既不是纯公共产品，也不是准公共产品，而是应该由市场和社会供给的私人产品；同时，不少与“经济政绩”无关的公共服务供给不足，政府缺位问题比较严重。

3、财政预算管理体制存在缺陷。就连政府纵向管理部门（条条部门）都拥有支配财政资金的权力，这就导致了资金划拨重叠、不均等，专项资金过多，支出随意等问题。另外，在众多的公共资源配置方式中，税收返还依然是其中最重要的方式之一，而一般转移支付所占的比例依旧很低，这意味着什么呢？税收返还多、提供公共服务能力强的地方往往是经济总量大、增长速度快的地区，这就制约了公共资源的均衡配置，扩大了地区间公共服务的差距。

（三）公共服务供给侧结构失衡的不良影响

1、公共服务失衡导致社会成员差距变大，容易引发社会矛盾。公共服务的供给侧结构失衡破坏了公共产品的非竞争性和非排他性，导致社会成员之间（包括群体之间和地区之间）的差距变大，社会中出现了不公平现象。而这种公共服务供给侧结构失衡的长期存在，会让各种社会矛盾由于政府无法弥补市场失灵导致贫富差距而激发，最终会产生难以逆转的社会动荡。

2、公共产品的供不应求，使部分公民的基本权利没有得到很好的维护，并且抑制了国民经济的平稳发展。无论在城市还是农村，基础设施都是重要的公共产品，但是政府政策往往厚此薄彼，城镇居民对基础设施有优先使用权，而大部分农民要被迫牺牲这种优先权，因此，城镇居民可以获得比农民更多的发展机会。另一方面，农民的年均收入仅仅只有城镇居民收入的1/3，这样的情况下，如果不公平的供给政策迫使农民需要自己筹集资金建设基础设施，那么，农民的收入必然会更低，其消费能力也必然降低，这就不利于刺激内需，也不利于国民经济的持续发展。另外，由于农村公共产品短缺导致农民生活质量差的状态，是影响农村社会稳定的重要因素。

3、公共产品供给侧的结构性失衡问题加剧了公共产品的供求矛盾。在现行生活方式下，人们的相互依赖性越来越强，也越来越依赖公共产品，稀缺的公共资源被不当的公共支出挤占，会导致政府财力分散，无力供给足够的社会急需公共产品，一个突发的危险事件就很有可能威胁到众多生命。

二、公共服务供给侧结构性改革具有重大战略意义，应将公共服务供给侧结构性改革提升至国家战略高度

（一）供给侧结构改革的必要性

我国经济增速自2007年以来逐年下降。从表面看，需求不足是主要原因，内需方面，2011年人口结构出现了拐点，2013年房地产销量持续下行，工业化步入后期，投资增速持续下降；外需方面，中国在全球出口增速见顶回落的大背景下难以独善其身，而且中国的低成本优势已经不再。面对需求不足的情况，我国央行从2015年开始降息降准5次，发改委新批了超过2万亿的基础设施项目，但是这些刺激需求的措施效果并不明显，投资依然处于萎靡状态。

另一方面，供需错配现象明显表现在消费领域：国内消费不断下滑的同时中国居民的海外消费不断增加；国内航空客运发展缓慢，而跨境出游却保持持续高增长。这意味着，导致中国经济增速逐年下降的主要原因并非需求不足，而在于供需错配，所以需要从供给侧着手改革，保证中长期供给。

（二）公共服务供给侧结构性改革在供给侧结构性改革中的重要地位

1、公共服务供给侧结构性改革是全面达成供给侧改革目标的要求。公共服务供给侧结构性改革与私人产品供给侧结构性改革互相响应、彼此协调，才能全面达成供给侧结构性改革的目标，打赢供给侧改革的四大“歼灭战”。私人产品与公共服务是社会总产品的两个大类，二者相互补充、相互替代，私人产品供给侧结构性改革要求公共服务供给侧结构性改革与之同步。

2、公共服务供给侧结构性改革具有重大现实社会经济意义。公共服务供给侧结构性改革的实施有利于增加公共服务供给数量，提高公共服务质量和供给效率，维护社会稳定。公共服务供给侧结构性改革必然掀起公共服务供给体制重大变革，增强“双引擎”中的公共服务生产引擎，构成经济增长的一极，有效抑制经济下行。

三、全面开展公共服务供给侧结构性改革的初步设想

（一）科学设计公共需求揭示机制，避免公共服务供给不足

作为公共服务部门，政府应该借鉴学习互联网思维的核心——用户思维，应该以公众的需求为导向，在了解、把握公众对公共服务需求变化的基础上，满足公众的合理需求。如果政府一厢情愿地按照固有方式提供公共服务，就可能导致公共服务供需错配。

因此，要建立公众与政府沟通渠道，保证信息的公开性，使公共需求信息披露具备前提条件。更为重要的是，要让公众说出对公共服务需求数量的真话，建议设计 “公共服务——付税（费）”问卷，由统计部门的城调队和农调队入户调查，科学地揭示公众对公共服务的真实需求，以作为公共服务供给数量的决定依据。

（二）制定法律清单，限制公共服务过度供给

1、针对政府主体的权力限制清单，纠正政府越位供给公共服务。到现在为止，我国都没有明确公共服务供给的种类、数量以及相互关系在中央政府与地方政府的划分范围，也就是说没有明确中央政府与地方政府在公共服务供给方面各自的权利与义务。站在发展的角度看，在法律法规上明确中央政府与地方政府在公共服务供给的种类、数量以及相关关系方面的权利限制及责任义务是保障公共服务合理供给的根本措施。

2、针对市场主体的负面清单，纠正其对公共服务供给的垄断。列出针对市场主体的负面清单，纠正其对公共服务供给的垄断，让供求、竞争等机制在公共服务运营中起到平衡供求和利益关系，提高其管理水平和服务质量、提升竞争力、改善经营效率，以刺激其在一定程度上实现满足消费者需求的目标。

3、针对各类社会经济主体的责任清单，明确政府、企业和社会团体在公共服务供给中的职责和权利。公共服务供给要以人为本，这不仅要求公共服务供给要满足人的需求，还要求政府、企业与社会团体都参与到公共服务供给中来，成为公共服务供给的主体。虽然公共服务供给关键在于政府主导，而公共服务供给的发展离不开健康有序的社会组织以及私人部门投资护驾。所以，明确政府、企业和社会团体在公共服务供给中的职责和权利至关重要。

（三）减少行政垄断供给模式，推行政府购买和PPP等公共服务市场化、社会化供给模式

政府职能需要进一步转变，政府不再直接承办能由政府购买服务提供的公共服务，同时需要广泛吸收社会资本参与到能由政府和社会资本合作提供的公共服务中。政府和市场应该在公共服务供给侧结构性改革中实现“双到位”，各擅其长，各尽其责，分工明确。政府尽职尽责地管理好自己该管的事情，同时将市场能够充分发挥作用的领域交给市场，协调好公平和效率、政府和市场、尽力而为和量力而行的关系，让全社会的力量都积极参与到社会事业的发展中来。

另外，政府应该建立有效的政府监管体系，使市场运作规范化，为市场创造平等竞争环境，利用供求、风险和利益等机制平衡在公共服务事业建设和运营中的供求和利益关系，推行政府购买、市场和社会提供的多元化、社会化的公共服务供给模式，从而促进企业提高经营效率、改善服务质量，扩大公共服务受益面，协调公共服务与经济增长同步发展，为实现中国经济稳定增长提供新的结构性动力。

（四）建设保障公共服务供给侧结构性改革的财政预算管理体制

规范政府纵向管理部门（条条部门）向下级政府、企业和公众划拨财政资金的权力，改单个支持为公共服务平台支持；增加一般预算资金占比，减少专项资金占比；增加一般性转移支付，减少专项转移支付，逐步规范和完善转移支付制度。这样有利于解决资金划拨重叠、不均等、专项资金过多、支出随意等问题。

实现公共服务财政供给的均等化，坚持在地区之间、城乡之间以及服务对象之间使用财政资金的公共性、公平性和公正性。评价公共产品提供的效果时要有“人均”意识，要关注不同社会成员之间 （包括不同地区之间和不同群体之间）所享受到的公共服务水平的一般值和最低值，有目的性地缩小不同社会成员所享受的公共服务水平的差距，使公共服务均等化得以实现。

（本文系国家社科基金重大项目 “PPP〈公私合作伙伴〉中财政资金引导私人资本机制创新研究”〈14ZDA029〉阶段性成果）

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）

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