关于构建地方金融监管工作协调机制的思考和建议<br/>——以江苏省泰州市为例

关于构建地方金融监管工作协调机制的思考和建议
——以江苏省泰州市为例

2017-01-18周郁

财政监督 2016年9期

●周郁

关于构建地方金融监管工作协调机制的思考和建议
——以江苏省泰州市为例

●周郁

随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融机构业务创新与交叉融合不断深化，建立健全地方金融监管协调机制对维护区域金融稳定的重要意义日益凸显。本文通过分析建立地方金融监管工作协调机制的必要性和可行性，基于江苏泰州的实践，提出了泰州市金融稳定协调机制的构建设想。

监管协调必要性可行性

2014年8月，国务院出台《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号），提出完善中央和地方金融监管工作协调机制的总体要求。但就从实践来看，地方金融监管工作协调机制仍处于探索阶段，权责边界不明晰、政策标准不统一、信息沟通渠道不畅、部门协作壁垒难消除等“顽疾”的存在让建立地方金融监管工作协调机制变得“遥不可及”。本文结合泰州地区实践，就建立地方金融监管工作协调机制的必要性和可行性进行了探讨。

一、建立地方金融监管工作协调机制的必要性

一是经济金融发展新形势的客观需求。随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融机构业务创新与交叉融合不断深化，新的金融业态和产品不断涌现，新的监管盲区也越来越多。由于金融属于风险敏感性行业，处于监管盲区的新金融业态一旦形成风险，很容易形成“蝴蝶效应”，进而波及至传统金融业，放大了区域性金融风险暴露的可能性。近年来，除有相关部门进行不同程度监管的小贷公司、融资性担保公司、典当行、农民资金互助社外，泰州地区还出现了P2P网络借贷平台、投资咨询公司、股权投资企业等等，这部分机构没有事前设立审批部门，也没有业务监管部门，很容易演变为非法集资、洗钱等违法犯罪行为，进而蚕食公众对传统金融行业的信心，如射阳农商行挤兑事件的深层次原因正是农民资金互助社兑付风险影响储户信心，最终波及传统银行业。建立金融监管工作协调机制可在不改变现有监管体系的基础上最大程度地弥补分业监管缝隙，消除监管空白。

二是地方政府主导地方金融管理的需要。地方政府是区域金融稳定的最终责任人，也是地方金融管理的主要负责人。但在实践中，地方政府在金融管理时往往面临“有心无力”和“有力无心”的双重难题。一方面，地方政府长期缺乏金融管理经验，金融监管人才匮乏，金融管理职能很难有效发挥。自泰州市金融办成立以来，核定专职编制9人，但到位的仅4人。经信委、商务局等部门均只有1人兼职监管融资性担保公司、典当行，仅能够完成日常报表数据的收集汇总，无力开展常态化、制度化监管。另一方面，地方政府手中掌握着大量的金融、司法、宣传资源，在处置金融风险时却因为没有相应的制度流程协调统筹而“束手无策”，未能有效利用。泰州现行的防范和化解区域金融危机体制中明确了地方政府承担风险处置责任，但没有规定具体的履职范围、处置原则、处置模式和相应的处置程序，风险处置随意性强、责任界定不明晰，相互推诿扯皮的现象时有发生。建立金融监管工作协调机制可实现对地方金融监管资源的补强，亦可形成规范化的风险处置制度，进一步调动地方政府主导地方金融管理的积极性。

三是金融监管部门间监管统筹的需要。较中央层面金融监管体系，地方层面金融监管体系更为复杂，既有中央监管部门的派出机构，又有地方政府自行设立的金融管理部门，各部门隶属关系不同，监管目标也不尽相同，监管权力高度分散、部门间行政壁垒高企，抑制了监管部门间的信息共享度，部分监管部门在监管信息交流时常常存在“只谈概况，不谈数据；只谈成绩，不谈问题”的情形，交流内容也仅仅是停留在浅层次工作信息，重要信息仍是相互保密，造成了监管资源严重浪费和低效率，监管有效性大打折扣。建立金融监管工作协调机制可进一步统筹监管部门间行动，避免监管摩擦，搭建信息共享平台，节约监管资源，提升监管的有效性。

四是国家金融政策贯彻落实的需要。由于地区利益的存在，贯彻落实国家金融方针政策过程中，易形成地方保护主义，拉长了国家金融政策落地的过程。如金融办普遍集金融发展与金融监管职能为一身，有的还承担金融机构出资人职责，存在政府与市场边界不清、金融监管目标与发展目标混淆等问题，不同程度地存在着借助行政手段参与金融活动，甚至直接干预金融机构经营的情况。特别是在当前经济下行压力下，部分基层地方政府对金融机构贷款业务量进行考核，对经营困难的落后产能、资不抵债的僵尸企业，强制要求不抽贷、不压贷，与国家金融政策背离。良好的金融监管工作协调机制可以突出中央监管部门派出机构作为国家金融政策“代言人”的地位，起到“缓和剂”的作用，抑制过度重视地方利益而发生央地监管冲突的可能性。

二、建立金融监管工作协调机制建设的可行性分析

近年来，泰州各金融监管部门间的合作不断增强，积累了一定的实践经验；其他地区的金融监管改革经验也为建立泰州版的协调机制提供了案例范本，可供参考借鉴；泰州市金融监管工作协调机制在保持当前金融监管格局不变的基础上，对金融监管资源进行了优化，与泰州市政府金融管理目标一致，政府有动力推动该机制建设；泰州市金融监管工作协调机制自身也具有较强的可操作性，易落实。综合考虑以上因素，泰州市金融监管工作协调机制建设具有极大的可行性。

（一）有实践：前期开展监管合作工作为金融监管工作协调机制建设打下实践基础

泰州在建立金融监管工作协调机制方面已经做过一些探索，如不定期开展联合专项行动，协同化解处置金融风险；打击非法集资，共同推进金融生态建创建工作；定期召开形势分析会，加强数据信息共享等等。目前，各金融管理部门监管协作内容已包括金融生态县创建、金融改革、信息共享、风险处置等多个方面，彼此间人员业务的了解程度不断加深，监管协作意识和互信感也不断增强，为金融监管工作协调机制建设积累了实践经验。

（二）有借鉴：温州、山东等地金融监管改革经验为金融监管工作协调机制建设提供借鉴参考

温州、山东等地在地方金融管理机制方面在全国范围内率先进行了改革探索，其改革取得了一定的经验成果。如温州市金融监管工作协调机制成立了20个部门组成的地方金融监管工作协调小组，由市政府分管领导任组长，要求各部门加强协作、密切配合，强化责任落实，切实开展情况排摸、日常监管、清理整顿和风险处置，共同维护金融稳定，并建立了地方金融监管联席会议制度和地方金融监管信息通报制度。泰州市金融监管工作协调机制在温州、山东等地监管工作协调机制建设的基础上进行了优化完善。

（三）有动力：金融监管工作协调机制与地方政府金融管理目标相契合，符合地方政府维护金融稳定、加快金融发展的根本利益

泰州市金融监管工作协调机制目的是进一步优化完善地区金融管理机制，推动地区金融改革创新和维护区域金融稳定。上述目标与泰州市政府加快地区金融发展的根本利益是一致的。同时，泰州市金融监管工作协调机制是在现有监管体系的架构上成立的协调性组织，能够在不破坏现有金融监管体系的基础上，最大程度地聚集金融监管资源，提升监管的全面性和有效性，实现对现有监管体系的 “帕累托改进”。其改革阻力不大，风险因子较低，政府有较强的实施动力。

（四）有优势：泰州金融监管工作协调机制自身具备较强的可操作性、灵活性

核心成员与基础成员的组织层次划分，可实现“大事大议、小事小议”，确保各成员间权责对等，提高成员单位参与协调机制的积极性；五个专职工作小组的设计落实了协调机制履职责任，不留死角，考虑到地方金融监管力量较为薄弱，该协调机制下设的五个工作小组中仅有1个工作小组为金融办牵头，而其他四个则均是人民银行和银监部门牵头，确保了专业化水平；四位一体的工作规则设计确保了协调机制运作有管理、有制度、有平台、有考核，具有较强的可操作性。

三、构建泰州地方金融监管工作协调机制的对策建议

（一）目标与原则

泰州金融监管工作协调机制的主要目标是：在泰州市政府的统一领导下，充分发挥各金融监管部门的职能优势，以进一步加强跨系统金融信息共享和风险监测、预警，及时协调处置区域金融风险，切实维护金融业安全稳定，营造良好的金融生态环境。机制运行须遵循以下四项原则：一是政府主导原则。突出政府在化解金融风险、协调金融监管工作中的领导地位，建立以市政府为主导、各金融监管部门协调配合、共同参与的金融监管协调工作体系。二是信息共享原则。加强各金融监管部门经济金融信息的适时沟通和有效传递，以及发现并有效化解金融风险。三是预防为主原则。以风险预防为主，侧重于金融风险日常化解。按照属地管理、谁审批、谁监管、谁负责原则，做好日常监测和风险处置工作。四是职责程序明确原则。明确各部门在金融监管协调机制中的工作职责和协调机制的运作程序，确保协调机制高效有序运转。

（二）泰州市金融监管工作协调机制建设路径

近年来，我国部分地区也先后开展了相应的金融监管工作协调机制探索工作，虽然取得了一些成效，但总体“溢出”效应不明显。究其原因，主要是组织架构严密性不足、部门壁垒未完全打破、工作制度灵活性不足等因素制约了协调机制的顺利运转。泰州市金融监管工作协调机制是常设性的金融管理组织，应以机制运作的实用性为主要导向，突出组织架构的严密性、责任落实的完整性及工作规则的有效性。

1、组织框架。泰州市金融监管工作协调机制拟形成以“地方政府牵头，核心成员单位为主体，基础成员单位为补充”的组织框架。核心成员与基础成员的划分突出了协调机制组织架构的层次性，核心成员单位是指有固定监管对象，从事常态化金融监管业务的金融监管部门，如人行、银监、金融办、商务局等；基础成员单位是指无固定监管对象，但从事与金融监管或风险处置业务的相关部门，如发改委、财政局、法院、公安、宣传部等等。核心成员与基础成员在权利义务分配上也将有所区别，核心成员是协调机制的“常任理事”，日常性监管协调事务可直接由核心成员会议商定；同时，核心成员在日常监管、形势分析、风险处置中也将承担主要责任，而基础成员主要承担的是协调、配合、参与工作。

表1 泰州市金融监管工作协调小组构成

2、责任划分。为进一步打破部门壁垒，拟采取“另起炉灶”的方法。从协调机制的主要工作职责入手，在上述组织框架的基础上下设五个专项工作小组，分别为分别为金融风险监测预警小组、监管政策信息沟通小组、金融风险协同处置小组、打击非法金融活动小组、金融生态环境建设小组，指定核心成员单位作为小组牵头人。在机制建立初期，可仅仅明确各小组具体工作责任，不再规定各成员单位的具体职责，而由各小组成员单位自行商定，充分发挥各成员单位的主观能动性，实施“黑匣子”式管理。待机制运行一段时间，各成员部门职责稳定下来后，可再对各成员单位职责进行明确，以避免因制度不完善而导致部门间协作不畅现象的出现。

图1 泰州市金融稳定工作协调机制组织框架

3、工作规则。工作规则是协调机制运行的根本保障，在协调机制运行初期，拟采取 “会议+报告+政策沟通+考核评价”四位一体的工作规则：会议规则既包括定期召开的联席会议、专题会议，也包括不定期召开的临时性会议，不同的会议参会成员单位也不尽相同；报告规则不仅包括定期共享的报表、报告，还包括突发事件时重大事项报告互相通报；政策沟通规则主要是指重要政策抄送、出台政策提前告知等；考核评价规则是对成员单位执行会议、报告、政策互通规则进行督查，对执行不力或出现重大差错的单位在成员范围内通报，并上报市政府。