财政政策与供给侧改革

●刘 晔

财政政策与供给侧改革

●刘 晔

编者按：“供给侧结构性改革”自2015年11月10日在中央财经领导小组第十一次会议上首次被正式提出以来，迅速成为各级领导干部讲话和学者研究的热词，并深入渗透到改革发展的各行各业。作为国家治理基础和重要支柱的财政，应当发挥何种作用？如何定位财政政策与供给侧结构性改革的关系？本期专题“财政助力供给侧结构性改革”特邀财政领域知名学者对供给侧结构性改革进行专业解读，从多角度探讨财政与供给侧结构性改革。

“供给侧结构性改革”代表了中国政府宏观政策的新取向。但不论从理论渊源、中国现实还是国际经验来看，财政政策都在供给侧管理的政府政策中处于核心地位，由此应通过财政政策的精准发力来适应和服务于我国的供给侧改革。本文对此进行了分析，并对中国财政政策如何服务于供给侧改革提出若干政策建议。

财政 供给侧改革

近半年以来，“供给侧结构性改革”一词火热，并代表了中国政府宏观政策的新取向。供给和需求是经济学中相伴而生的一对概念，供需平衡决定了市场微观效率，而总供需平衡则决定了宏观经济稳定。实现总供需平衡及宏观稳定总体上有两种思路：一是从总需求入手，称“需求侧管理”；一是从总供给入手，称“供给侧管理”。从需求侧来看，总需求由消费、投资、政府购买和净出口组成，其是短期经济增长的决定因素。相对而言，“需求侧管理”是总量管理，其政策思路侧重于通过政府支出政策来刺激需求总量，以实现反周期的短期增长；而从供给侧来看，总供给则取决于资本、劳动力、土地等要素和技术水平，其是长期经济增长的决定因素。相对而言，“供给侧管理”更侧重于结构调整，旨在通过优化要素配置、优化经济结构，在长期中提高生产率和实现经济增长。

因此，从“需求侧”到“供给侧”，其主要转变就是两个方面：一是从总量刺激转向结构调整；二是由短期政策转向中长期改革。本轮中国经济的下滑与其说是短期周期性的总量波动，不如说是经济中长期存在的结构性问题的总爆发。由此，如果还是寄望于在短期内刺激需求总量，不但其政策的边际效力日益弱化，而且将使落后技术和过剩产能得以幸存并加大供给结构扭曲，构成对生产率提高的抑制，从而对长期经济增长形成阻碍。而要真正通过供给侧发力来解决结构问题和实现长期增长，笔者认为，不论从理论渊源、中国现实还是国际经验来看，财政政策都处于核心地位，由此应通过财政政策的精准发力来适应和服务于我国的供给侧改革。

一、从理论渊源看，财政政策是供给侧改革的核心

“供给侧改革”作为一种明确系统的宏观政策思路，其在中国的提出虽然是近期的事，但是从总体思路和政策主张来看，则渊源于美国上世纪七八十年代所产生的“供给学派”。由于长期实行扩张总需求的凯恩斯主义需求管理，美国出现了严重的“滞涨”问题，由此使得包括供给学派在内的一系列反对政府过度干预的新学派应运而生。虽然，供给学派是基于美国当时“滞涨”而提出的，这与我国基于严重产能过剩所提出的宏观环境有所不同，但其基于激发市场活力、注重供给结构优化、提高劳动生产率的总体思路则与我国是一致的，因此，事实上构成我国供给侧改革的思想渊源。

在供给学派看来，长期经济增长来源于有效供给的真实扩张和生产率的持续上升。基于上世纪七八十年代美国宏观环境，供给学派认为，在商品过剩和需求不足的表象背后，是缺乏新的有效供给和由此引致的新的需求。新供给的激发则在于形成对劳动力、资本要素和技术创新的有效激励。而在这其中，财政政策特别是减税政策起着举足轻重的作用。

供给学派理论精髓和政策主张集中体现在其代表人物拉弗所提出的“拉弗曲线”。拉弗曲线表明了税率、税收和经济增长间的函数关系，政府获取同样数量的税收收入可以通过两种税率来实现：一是高税率、窄税基；二是低税率、宽税基，显然后者是能实现长期经济增长从而是政府和社会双赢的优选结果。由此，供给学派最重要的政策主张在于减税，尤其是将降低边际税率作为其政策的核心，通过减税来提高要素税后边际收益率，从而刺激储蓄、投资、劳动供给和技术创新，并在长期内提高生产率和促进经济增长。

由此可见，尽管供给学派是作为反凯恩斯主义而出现的理论学派，在其将“供给管理”取代凯恩斯的“需求管理”之后，并没有改变财政政策在实现宏观平衡和经济增长中的核心地位，只是其政策侧重通过减税来对总供给起作用，而不是凯恩斯所主张的通过政府支出对总需求起作用。

二、从中国现实看，财政政策是供给侧改革的核心

中国供给侧改革提出的实践背景与美国当年供给学派产生的实践背景有所不同，即中国尚不存在“滞涨”环境，甚至在供给侧改革提出之前已经出现一定程度持续性通缩的宏观形势。至今中国面临的主要挑战在于两方面：一是在经济步入新常态以后随着增速换挡，经济增速有较大下滑；二是长期形成的供给结构性问题突出，传统产业产能过剩问题严重，结构调整和增长方式的转变尚未实现。而后一个问题构成对前一个问题的根本制约。

表面上看，中国当今面临着总需求不足的严峻形势，以致无法消化传统产业的过剩商品和产能。但从根本上看，中国当今宏观问题的症结在供给结构上，是长期以来经济增长方式转变滞后所形成的供给结构、质量和效率不能适应需求变化的问题，否则我们不能理解为何国内居民同期海外购物、海外代购和跨境电商的迅猛发展，甚至包括了像奶粉、马桶等日用品。而供给结构性问题则源于长期以来政府对市场过多干预以及长期奉行“需求侧管理”的宏观政策。特别是在上一个周期中，为应对美国次贷危机所造成的外需下降，中国政府通过四万亿投资计划来扩张总需求，以政府投资决策代替市场投资决策的需求侧管理，进一步加大了供给结构扭曲，这是造成当前问题的重要原因。

从中国现实看，由需求侧转入供给侧改革，财政政策无疑仍居于核心地位。因为在此之前其他政策均未取得明显效果，如2015年五次降息降准的货币政策，两次实施人民币贬值的汇率政策，均未取得明显的政策效力。在流动性已经很充裕、实际利率水平很低的背景下，货币政策显然并无太大操作空间。特别是，宽松货币政策其目标也只能是扩张需求总量，而对供给结构调整显然是无法胜任的。由此，财政政策将在供给结构调整中扮演重要角色。

此外，与美国供给学派产生于成熟市场经济环境所不同的是，我国供给侧改革的实践背景仍然是不成熟的市场经济，因此，政府有效的制度供给是关键（贾康，2013）。供给侧管理精髓在于通过减少政府干预，来激发市场主体活力。财政政策之所以重要，还在于其在根本上决定了政府行为。因此，通过财政改革和政策运作来规范政府行为，使政府按市场需求来实现公共物品的有效供给，这是我国供给侧改革的重要内涵。

三、从国际经验看，财政政策是供给侧改革的核心

从各国供给管理实践的历史经验来看，财政政策在政府政策中都起着核心和主导的作用。

（一）美国的实践

上世纪八十年代所谓的“里根经济学”是美国供给学派的主要实践。其政策主要包括全面降低个人所得税、减免企业所得税、削减政府支出、控制货币供应量、放松政府管制等 。这其中，与减税相伴随的美国税制改革反映了对产业结构的调整与提高生产率的要求。

（二）德国的实践

上世纪八十年代，德国在长期奉行凯恩斯主义需求管理后，出现了严重的政府债务危机和产业结构落后等问题。为应对这些问题，新上任的科尔政府提出供给侧管理政策，采取了六个方面的行动。其中财政政策运作则占了五项，包括实施减税，削减社会福利，压缩政府开支；帮助企业控制劳动力、能耗等成本的增长；推进联邦资产的私有化；以财政政策推进产业结构调整升级；等等。

（三）日本的实践

上世纪七十年代，针对企业债务率和企业成本高企的状况，日本实施了以供给结构调整为主要内容的供给侧改革。其侧重通过财政政策的运作降低企业成本、疏解产能过剩、扶持新兴产业发展。在对企业相应减税的同时，日本更注重发挥税式支出和政府专项资金对新兴产业发展和衰退产业及过剩产能退出的扶持，并专门成立“产业调整援助基金”来帮助过剩产能实现市场退出。

总之，从世界各国经验来看，都普遍通过财政政策来应对供给侧管理要求，实现供给结构优化、供给质量提高和供给效率改善。

四、适应供给侧改革，找准中国财政政策着力点的建议

随着我国“供给侧改革”的横空出世，改变着以政府增债扩支为核心的需求侧管理的传统思维。由此，笔者认为，我国财税政策在总体思路上将会出现如下变化，也只有从这些变化入手，才能找到能助力于供给侧改革的财政政策着力点。

（一）要相应实施总体减税的财政政策

在以凯恩斯主义为代表的需求侧管理中，扩张总需求的财政政策主要是靠增加财政支出尤其是政府投资支出来实现的。而在供给侧改革中，则更需要注重发挥减税政策的调节作用，这既是世界各国普遍经验，更是中国当前降低企业成本、激发市场活力、“去库存、减杠杆”的必然选择。一方面，在以商品税为主体税制结构下，中国应利用全面“营改增”机会，进一步降低企业总体税负水平；另一方面，则要通过减少非税收入，如减少政府收费、基金和社保缴费等来降低企业总体负担和经营成本。

（二）注重发挥减税对供给结构的优化作用

供给侧改革主要是优化供给结构，因此要把减税重点放在对激发市场活力、调节供给结构有重要作用的领域。例如将企业所得税优惠重点将放在高新技术、创新创意、技术研发等行业，以及对人力资本实施个人所得税的优惠。也可以通过加速折旧等税收优惠形式加快产业转型升级步伐，由此优化供给结构，提升供给质量。

（三）重视财政支出对供给结构的优化作用

一方面，要更加注重技术研发、人力资本方面的财政支出。在减税之外，财政政策应通过支出来直接作用于企业技术进步、教育培训、产业升级和结构改善。财政可通过采用财政投融资信用或贴息、担保等方式，并广泛吸收社会资金来支持和调节。另一方面，要实施促进淘汰落后产能的财政支出政策。供给侧改革要实现经济结构优化，必然要求加大对衰退行业、落后产能、僵尸企业的淘汰力度。在落后产能和衰退行业中，企业的自行退出会面临一些退出障碍。由此，建议可以借鉴日本经济在财政支持下安排产业调整援助基金，以促进结构调整优化目标的实现。

（四）调整财政支出结构，优化公共物品供给结构

供给侧改革要点在于激发市场活力，减少政府干预，此外还意味着要进一步优化政府公共物品供给结构。因此需要继续深化财政改革，推动政府简政放权，在财政支出结构上进一步降低行政支出、减少国企垄断、减少对市场的微观管制，将财政支出重点转到有利于促进技术进步、科学发展、民生保障从而推进产业转型的方向上。

（作者单位：厦门大学财政系）

1.李任初.1998.西方经济学新发展[M].南京：南京大学出版社。

2.任泽平等.2016.德国供给侧改革时期的调整应对与经验[R].上海：国泰君安证券公司研究报告。

3.贾康.2013.中国需要构建和发展以改革为核心的新供给经济学[J].《财政研究》，1。

4.张馨、杨志勇.2000.当代财政与财政学主流[M].大连：东北财经大学出版社。

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