以结果为导向完善政府采购工作机制研究

●朱兰波

以结果为导向完善政府采购工作机制研究

●朱兰波

政府采购是政府利用国家财政性资金购买货物、工程和服务的行为，是一种对公共采购管理的制度。政府采购能有效利用社会资源、提高财政资金使用效率，是财政支出的重要内容。经过多年的发展，我国政府采购逐步完善、规模不断扩大，但过于强调资金使用效率和过程管理，对采购结果、采购效率等方面趋于弱化。当前，建立以结果为导向的政府采购工作机制，切实提高采购效率，平衡采购质量、价格与效率三个核心要素对推进政府采购现代化建设具有重要作用。本文以政府采购工作现状为出发点，探讨政府采购工作呈现的主要问题及其表现，提出了完善以结果为导向的政府采购工作机制的措施建议。

采购结果 政府采购 工作机制

我国政府采购工作经过多年的发展和完善，不但促进了节约、提高了财政资金的使用效率，而且已成为我国加强财政支出管理和促进反腐倡廉的有效工具。随着我国公共财政体制的不断完善，政府采购在建立现代财政制度、活跃市场经济、加强廉政建设、提供优质公共服务等方面的作用越来越重要。但从多年来政府采购的实践情况看，由于政府采购过多强调“节约资金”和“采购程序”，采购效率并不高，导致采购结果“物有所值”弱化，造成有些采购不尽如人意，使用单位意见较大。因此，政府采购应积极转变思路，进行结果导向型的政府采购管理机制变革，在提升采购结果满意度的基础上，切实提高政府采购工作质效。

一、我国政府采购工作现状

随着政府采购制度改革的深入，特别是严格财政收支管理、转变政府职能、改革基本公共服务提供方式等举措的实施，政府采购制度创新力度不断加大，法规体系建设不断加强，管理体制机制日益完善。

一是政府采购规模不断扩大。2013年全国政府采购规模为16381.1亿元，比2012年增加2403.4亿元，增长了17.2%。2014年全国政府采购规模达到17305.34亿元，比2013年增加924.24亿元，增长5.6%。采购规模逐步增长，并呈现增速放缓的特点。

二是法律法规体系不断健全完善。财政部进一步改进施行了《政府采购法实施条例》，出台了《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等制度办法。制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》，研究探索区别于货物采购的服务采购方式，推进政府购买服务工作。

三是运行机制更加完善。多年来，集中采购机构不断完善，集中采购行为更加透明，集中采购规模效益持续提高，集中采购成本节约成效明显，集中采购目录、电子化采购、区域联合采购等措施不断完善，在价格和服务上探索和实践网上竞价、电子集市等新型模式。稳步推进批量集中采购改革工作，拓宽了批量采购范围，遏制了价格虚高的问题，节支效果显著。有序开展采购信息公开工作，持续提高公开透明度，有效加强了社会监督。

四是监管机制逐步健全。严格规范代理机构资格审批和管理，审核的透明度和准确性显著提高。完善供应商投诉处理机制，在供应商投诉处理制度建设和机制规范化方面取得了明显效果，有效维护了市场秩序和政府采购当事人的合法权益。同时，采购标准化建设力度不断增强，标书编制、开标评标、合同签订、合同履约、质疑投诉等操作流程及标准文本得到规范。

二、当前政府采购中存在的主要问题及其表现

当前我国的政府采购制度与国家治理能力现代化、“五大发展理念”的要求还有差距，与发达国家已经成熟的政府采购制度相比，还有一些不足。

一是采购的“效率”目标尚未实现。政府采购的制度设计明确了以公开招标为主的采购方式，并建立起了集中采购与分散采购相结合的组织形式。但从多年的采购实践来看，集中采购的效率并不高。以公开招标为例，从初始的采购需求起草到最后的履约验收，整个过程最少需要40天。如果采购项目有特殊情况，遇上废标、质疑、投诉等原因导致项目暂停、失败、或者重新招标，则采购时间会更长。甚至有些基层单位年初上报的采购计划，年底才收到货物，此类问题往往受到使用部门的诟病。

二是采购的“结果”差强人意。政府采购制度的初衷是要通过市场竞争实现“物有所值”的价值目标。但有的项目虽按公开招标程序进行了采购，供应商按合同约定提供了货物或服务，但使用不久，就发现货物或服务的质量不高，联系客服又不断拖延，日久造成资产闲置。有的项目由于采购时间过长，需求已经升级或过期等原因，设备到达时就已无法使用，造成设备浪费。有的供应商利用采购人对采购产品质量靠得住的心理，在验收时搞鱼目混珠，偷工减料、以次充好的现象时有发生。这种情况在较为偏远的基层使用单位常常出现，未达到政府采购规范标准的要求，与公共财政支出高质量高效率要求相背离。

三是采购的“价格”偏离实际。随着我国政府采购范围的不断扩展，采购价格虚高问题日益突出，甚至出现了“高价采购”、“豪华采购”等乱象，资金浪费严重。有些政府采购项目的供货商故意抬高价格牟取暴利，这些企业为实现利润最大化，为政府采购提供专用机型，这些机型不在零售市场出售，因此无法将其价格与市场价格进行直接比对，供应商可以随意报价，使得采购价格高于市场平均价格；有的供货商利用采购方对商品市场价格调研不足，故意抬高价格牟取暴利，并通过合理程序竞标成功，导致政府财政资金的极大浪费；有的供应商借口路途遥远，抬高运输、保险、安装和售后服务费用，使政府采购商品价格高于市场零售价；采购人不顾需要肆意提高需求标准，随意增加预算成本，导致采购价格升高。同时，在采购过程中，还会出现企业低价恶性竞争情况，有的企业为了中标，不惜亏本报价，中标后又以各种借口要求抬高价格。这些都不利于采购市场的健康发展。

四是采购的“监督”力度不够。随着我国政府职能的转变，政府采购在政府履职过程中的作用越来越大，强化政府采购监管的要求也日益提高。不少地区和机构的政府采购部门既当“运动员”又当“裁判员”，“管采分离”执行不到位，导致监督不能充分发挥作用。执行监督职能的各级政府财政、审计、监察等部门又各自为政，缺乏配合机制，且弱化对预算制定、需求计划以及结果评价等环节的监督，也在一定程度上分散了监督力量。

五是采购的“队伍”专业化不强。虽然我国的集中采购机构干部队伍、社会代理机构从业人员、评审专家等政府采购专业人员队伍不断壮大，但从实际需要看，政府采购从业人员的素质、能力还有待提高，采购机构的干部队伍缺乏专业化的发展定位，社会中介代理机构代理采购业务水平不高，评审专家不专业的现象还存在，这些问题在某种程度上阻碍了我国采购制度的发展。

三、健全以结果为导向的政府采购工作机制的路径选择

一是狠抓采购需求管理。采购行为应以正当的采购需求为出发点，从而保证良好有效的采购结果。应加强源头控制，使用单位要制定详细的需求计划，按工作实际情况，及时启动需求编制调研，增强采购需求说明的科学性和合理性。推进标准化建设，规范需求内容，提高编制需求的专业化水平。要建立需求编制的责任追究机制，确认需求主体及其责任，引导采购人加强需求管理，保障真正达成工作需要，实现“物有所值”的基本采购目标。

二是狠抓采购预算管理。采购预算是依法实施采购活动的基础，“无预算不采购、有预算不超支”已成为采购的铁律。应确立先有采购需求，通过需求、成本分析确定实际采购资金，然后编制采购预算的采购工作顺序。各预算单位应随同采购需求一起统一编制政府采购预算，两者不能割裂开来，将需求编制与采购预算完整地统一起来，要做好研究论证和市场调查，充分考虑最优性价比的原则，科学、客观、合理、准确地编制政府采购用款计划。加强对政府采购预算的审批和监管力度，绝不偏离采购预算控制“轨道”，实现对采购行为的刚性约束。

三是狠抓履约验收管理。采购活动中的履约验收环节是采购程序中最后的检验步骤，也是保障采购结果质量的最重要环节。增强采购合同履约验收意识，采购人要切实担起责任，按规定的程序和流程做好采购合同履约验收工作，扩大使用邀请专家参与验收或者委托第三方验收方式的领域，保证所采购的物资和服务满足合同要求，提高采购质量。应明确履约验收主体责任，加强对验收工作的责任考核。完善政府采购监督管理系统，建立健全监督体制，采购机构纪检部门要强化对采购行为的监督管理，财政、审计和监察等部门要做好配合工作，建立联动机制，加快形成有效而严密的内、外部监督体系。加强对供应商的信用考核，对缺乏诚信被列入“负面名单”的供应商，要加大通报曝光力度，依法作出相关处置。

四是狠抓采购结果评价。进一步健全采购结果绩效评价工作机制，以效率、效果、价格等为着力点，设立行之有效的采购结果评价依据，从采购人满意度、采购质量、采购效率、政策目标、采购价格等方面构建可量化的指标体系。注重采购人使用部门的评价，坚持合法性、公正性的原则，积极引入第三方评价机构对政府采购项目进行综合、客观评价。

五是狠抓简政放权。进一步简化审批流程，精简优化政府采购审批管理流程，明确采购人的主体责任和财政部门的监管责任。将采购计划从审核变为备案，还权于采购人，强化采购人的主体责任意识。简化采购项目资金支付环节或手续，取消审核环节，采购人办理资金支付时持备案后合同、支付申请表可直接办理采购资金支付事宜。以抓大放小为原则，适当提高采购的限额标准和公开招标的数额标准。清理和规范集中采购目录，按照通用性和普适性的原则，合理确定集中采购范围。鼓励根据采购项目具体特点确定组织形式和采购方式，提高采用竞争性谈判、询价和竞争性磋商等非公开招标方式的采购比例，切实提高采购效率。

六是狠抓电子采购建设。探索建立全国统一的采购管理系统，统一规范包括采购规划、采购预算编制、标准招标文件制作、评标管理、合同管理、在线资金支付等电子采购流程。明确电子采购各种文书标准、电子采购供应商管理办法、网上评标办法等相关制度，完善电子采购网络信息安全法规。加快推进采购信息化建设，建立统一的专家库、供应商库、产品库、合同管理库等基础数据库。积极开展电子采购商城建设，探索将非招标采购与电子采购商城相结合，实现效率和效益的统一。

七是狠抓采购专业队伍建设。加强采购专业人才培养，不断完善人才培训和考核机制。尽快建立采购人、集中采购机构、社会代理机构和评审专家等各类专业队伍，选拔高端、领军人才进行重点培养，带动各专业队伍素质能力的提高。各级政府采购机构要加强专业培训工作，提高采购人员的法律素养、经济常识、谈判技能、货物和服务知识，以及信息网络应用和外语水平，结合项目实践提升工作能力和管理水平，造就适应采购工作新形势的，既懂法律、经济，又专业技能突出的采购人才队伍。■

（作者单位：辽宁省沈阳市铁西区国家税务局）

1.李晓峰、石华.2006.我国政府采购存在的问题及建议[J].华东经济管理，1。

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