新《预算法》绩效六条解读

●崔方珍

新《预算法》绩效六条解读

●崔方珍

2014年8月31日，十二届全国人大常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，重新颁布修订后的《预算法》，自2015年1月1日起实施。从2004年《预算法》修改纳入第十届人大立法规划至2014年新《预算法》正式颁布，有着“经济宪法”之称的《预算法》完成了实施20年来的首次大修。此次颁布的新《预算法》最大亮点之一是首次将“绩效”入法，且全文中一共出现了六次。本文重点对这六条进行解读。

新《预算法》 绩效 全过程管理

近年来，从中央到各级地方政府在各级层面积极探索，将绩效纳入预算管理，逐步形成了“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理模式。虽然在机制运作、方法创新、工作改进上取得了不少突破，但整体而言，我国预算绩效管理工作仍处于起步阶段，尤其是绩效方面的法律相对缺失，这在很大程度上制约了预算绩效管理工作的深入开展。新《预算法》首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中绩效管理的地位和要求，并要求绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节。

一、新《预算法》绩效六条具体内容分析

在新《预算法》中，“绩效”一词一共出现了六次，这六处“绩效”贯穿了预算绩效管理的全过程，以下逐一进行分析。

第一，新《预算法》将“绩效”确立为预算管理的基本原则。新《预算法》第十二条规定，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效的原则。要求各级政府建立跨年度预算平衡机制”。这条将绩效作为预算管理的一项基本原则，是关注预算绩效管理的根本体现。它是对原来预算编制粗放、资金分配不透明管理方式的挑战，体现了新《预算法》立足高远，从顶层设计上要求预算走绩效管理的道路。新《预算法》将绩效原则这一理念贯穿了预算的全过程，从预算编制到预算执行再到决算都要讲绩效。正所谓“花钱必问效，无效必问责”。讲求绩效要求将财政资金优先安排在效率最高的公共项目上，最大限度地增进社会福利。自从党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“要建立预算绩效评价体系”以来，从中央到地方先后启动了财政支出绩效评价工作。这一原则是对近年来我国各地区开展的预算绩效管理试点工作进行的立法确认，同时也为今后的预算改革指明了方向。

第二，在预算编制环节，明确将绩效目标作为财政部门制定的预算编制规定之一，并作为各预算部门编制预算草案的一个有效组成部分。第三十二条规定，“各部门、各单位应当按照国务院、财政部门制定的收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案”。绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础。本条要求部门（单位）申请预算时必须同时申报绩效目标。加强预算的绩效目标管理，抓住管理源头，是有效管好、用好财政资金的一个关键。明确绩效目标可以通过结果导向、目标约束让有限的财政资金更好地发挥效益。2015年财政部颁布的《中央部门绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号），明确规定绩效目标是指财政预算资金计划在一定时期内达到的效果，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。同时，该办法对绩效目标的设定、审核、批复、调整与应用也进行了全面规范。从各部门和各地的实践来看，我国预算绩效目标管理工作正循序渐进、逐步推广，绩效目标管理已基本覆盖中央、省、市预算部门。当前纳入预算绩效目标管理的主要是那些项目支出金额较大或者涉及民生的重点支出项目。如，中央本级预算超过2000万元的支出项目要填报绩效目标并进行审核；各省由于经济发展程度不一，对要求填报绩效目标的项目的规定有所差别。当然，整体上我国预算绩效目标管理还处在探索阶段，在实践过程中存在着绩效目标设定与有关政策要求相差较远、对绩效目标的审核还不够深入及绩效目标应用有待加强等问题。

第三，在预算审查和决算环节中，突出了人大的审查监督作用。新《预算法》第四十九条规定，“各级人民代表大会有关专门委员会，要向本级人民代表大会主席团提出有关总预算草案及上一年度总预算执行情况的审查结果报告。报告结果应当包含提高预算绩效的意见和建议”。此外，第七十九条规定，“县级以上各级人民代表大会常务委员会、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，要重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”。对政府的预算进行审查是宪法和法律赋予人大的重要职责，在新《预算法》出台之前人大对预决算的审查重点是预算的合规性，而未涉及绩效。新《预算法》对人大审查提出新要求，将从原先合规性审查为主，向更加重视预算绩效审查监督转变，促使人大预算监督工作和预算绩效管理工作有机统一起来。

第四，明确了“绩效评价”的法律地位和责任主体。新《预算法》第五十七条规定，“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。财政部2011年颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定，各级财政部门和各预算部门是绩效评价的主体，负责绩效评价工作。绩效评价针对预算部门（单位）编入预算的绩效目标而进行，以基本支出、项目支出和部门整体支出绩效评价为内容，以预算年度为周期。绩效评价采取指标考核制，评价指标由共性指标和个性指标组成，前者由财政部门制定，后者由财政部门和预算部门（单位）共同制定。2013年财政部颁布《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号），制定了项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价共性指标体系框架。绩效评价工作通常由预算部门（单位）组织实施，也可以委托第三方实施。根据《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》(财预〔2012〕396号)，财政部2012年起开展全国县级财政支出绩效综合评价试点；2014年起，各级财政部门对预算部门、预算部门对下属部门（单位）全面开展部门（单位）整体支出绩效综合评价。这条规定明确了开展预算绩效评价的主体，即各级政府、各部门、各单位，并且作为法定义务有了法律支撑，进一步突显了绩效评价的重要地位与作用。

第五，预算支出绩效评价结果的应用有了法理依据。新《预算法》第三十二条规定，“各级预算应当参考上一年度预算执行情况，有关支出绩效评价结果按照规定程序进行编制”。强调评价结果的应用，将绩效评价结果与下年度预算安排相挂钩，提升预算绩效的连贯性和可持续性。《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预〔2012〕396号）要求预算绩效评价结果应用要有实质性的突破。要求所有评价结果都反馈给被评价单位，增强支出责任；实现绩效报告及评价结果在本部门范围内的全面公开，扩大向社会公开的范围，强化社会监督；建立评价结果与预算安排相结合的激励约束机制，完善预算管理；重点评价结果向同级政府报告，实行绩效问责。各地区也积极探索如何加强绩效评价结果的应用，如湖南省长沙市2015年颁布了《长沙市财政支出绩效评价结果应用管理办法》（长政发〔2015〕4号）要求将绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要依据，并纳入政府考核。预算绩效评价结果的应用同绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价一起形成了预算绩效管理的一个闭循环，实现了绩效在预算管理中的全流程覆盖。

二、新《预算法》绩效六条对我国预算绩效管理的影响

首先，为我国预算体制由传统预算向绩效预算转变奠定了法理基础。新《预算法》首次将“绩效”入法，是预算改革的一个里程碑，是对传统预算管理模式的一次具有深远影响的重大变革。新《预算法》要求绩效管理贯穿预算活动的整个过程，从目标导向、编制依据、预算审核重点、执行关注、监督评价、结果审查重点、预算公开、结果应用到下一年度预算编制和目标确定，实现了预算管理的全流程、全方位覆盖。这使全过程预算绩效管理工作有法可依、有章可循，为我国预算体制由传统预算向绩效预算转变奠定了坚实的法律基础和有力的法律保障。

其次，预示着全口径预算绩效管理时代到来。新《预算法》第五条明确规定“政府的全部收入和支出都应纳入预算”，“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算”。这表明政府财政预算针对的是全口径收入，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动，将地方政府债务也纳入了预算管理。这表明政府的全部收入和支出被纳入预算绩效管理，从法律层面界定了预算绩效管理的范围，有利于约束政府部门乱收费以及政府债务过度发行等行为。

最后，明确了预算绩效管理中参与各方的法律责任。在新《预算法》出台之前，虽然各地就预算绩效管理工作出台了一系列的规章制度，但都属于部门规章制度，尚未上升到法律法规层面，强制约束力不足，这使得预算绩效管理工作开展的后劲不足。新《预算法》通过法律形式将各级政府及人大在预算绩效管理工作中的权利和义务固定了下来，以法律手段减少了预算改革中的阻力；同时，新《预算法》要求预算绩效信息对外公开，接受社会公众监督，这强化了各级预算单位的责任，有效推动了预算绩效管理工作的深入开展。

三、对贯彻落实新《预算法》绩效六条的建议

第一，建立绩效问责机制，树立预算绩效理念。预算绩效管理的落实首先需要预算部门（单位）牢固树立绩效理念，虽然我国预算绩效管理工作开展取得了一定的成效，但是由于政策执行不到位、法律依据长期缺失、绩效约束力有限等原因，预算部门（单位）的绩效责任追究、自我约束、评价结果应用等方面，尚有较大的提升空间。新《预算法》第八十四、八十五条赋予各级人大和县级以上人大常委会以调查、质询权，充分对绩效情况进行监控管理，并且明确规定，在人大行使调查、质询权时，“有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料”，“受询问或者受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复”；第九十二条至第九十五条列示了各类违法行为，也明确了直接负责任的主管人员与其他直接责任人员对相关违法行为应负的相应法律责任，这为我国制定预算绩效管理问责机制提供了法理依据。通过建立问责机制，在预算编制和执行过程中，对预算绩效管理相关材料未达到报送要求、财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的主管部门、预算单位实行绩效问责，倒逼政府树立起预算绩效理念，切实加强绩效管理，实现公共资源的有效配置、合理使用和高效管理。

第二，做好法律实施的配套制度建设。首先，新《预算法》的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对于预算绩效管理仅作了一些原则性规定，并未作出具体实施细节要求。本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，按照新《预算法》确定的原则及要求，中央层面还需要抓紧修订实施条例，以指导地方制定本地区预算绩效管理的决定或者实施细则，增强新《预算法》六条的可操作性和可执行性。青岛市人大党委会于2014年9月26日通过的《青岛市预算绩效管理条例》，是国内第一部专门规范预算绩效管理的地方性法规，意义深远。其次，需建立标准科学的指标体系，可吸收全国目前已有的成果分别按行业、领域、项目等制定绩效评价指标框架体系，推动全国评价工作顺利开展。最后，应当加强预算绩效管理信息化建设和应用。将信息系统融入预算管理全过程，提高绩效管理的工作效率。

第三，完善预算绩效管理专业人才建设，进一步落实第三方机构参与绩效管理工作的机制。绩效管理人员素质的高低，直接关系着预算绩效管理工作的推动和进展。预算绩效管理工作是一项全面而系统的工程，涉及项目业务、财务管理、收支分析等各方面的知识需要，目前整体人员结构与知识需求并不完全匹配。因此，一方面要加强对部门预算单位绩效工作人员的培训教育，使其较快了解和掌握预算绩效管理实施规程，提高预算绩效管理理论和政策业务水平；另一方面，需要加大对第三方专业机构的支持力度，充分借助第三方所具有的人才、理论和技术优势，完善建立政府购买服务的长效机制，保证预算绩效评价工作的客观、有效开展。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.财政部基层财政干部培训教材编审委员会.2013.全过程预算绩效管理基本知识问答[M].北京：经济科学出版社。

2.帅杰.2015.新《预算法》解读：平衡、公开、绩效[J].中国工会财会，1。

3.中国财经报网.预算绩效管理：新《预算法》的生命线[EB/OL].（2014-09-12）.http://finance.china.com.cn/roll/ 20140912/2671999.shtml。

4.中华人民共和国财政部网.2015.关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）的通知[EB/ OL].（2015-05-21）.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/ zhengceguizhang/201506/t20150610_1255854.html。

5.朱大旗.2015.中华人民共和国预算法释义[M].北京：中国法制出版社。

（本栏目责任编辑：王光俊）