县级“雁过拔毛”式腐败问题的主要表现和治理思考

●杨光平杨勇军

县级“雁过拔毛”式腐败问题的主要表现和治理思考

●杨光平杨勇军

本文主要系笔者在日常财政检查工作中发现的“雁过拔毛”式腐败现象及相关分析与治理思考，对“雁过拔毛”式腐败如“掌管专项资金审核、验收、发放关口权利的人是涉腐的主要对象；资金来源渠道多的单位存在的问题较多较大以及隐藏较深、查处较难”几个显著特点进行了描述，对其形成的原因如政策制度设计针对性不强，与实际脱节；内外监管缺位，部门权力过大；基层政府机器运转困难、待遇偏低等进行了解剖；在治理思考方面主要是在注重顶层设计、简政放权、增强县级政府的综合统筹能力，建立健全“选对人、用准人、育好人”体制机制，完善专项资金管理等方面发表一些肤浅见解。

雁过拔毛 显著特点 成因分析 治理思考

“夺泥燕口，削铁针头，刮金佛面细搜求，无中觅有。鹌鹑嗉里寻豌豆，鹭鸶腿上劈精肉，蚊子腹内刳脂油，亏老先生下手!”这是元代一无名氏的散曲小令《醉太平·讥贪小利者》,其对贪婪之徒雁过拔毛式的丑恶嘴脸刻画得十分逼真形象，是我国封建社会存在的“官即贼，贼即官”的生动写照。近年来，我国农村一些地方基层干部贪腐案件频发，受到了党纪国法的严肃处理，“雁过拔毛”式腐败占了很大比例，爱贪小便宜的思想是其违法的根源。对各级拨付的大量专项资金，利用自己管理、审核、拨付的便利总想不失时机地捞点好处；积少成多，或因小失大，犯了错误或滑向犯罪的深渊。笔者就某县发现或查处的几件“雁过拔毛”式腐败问题谈点不成熟的想法，以期获得相关部门的重视，以利于最大限度地消除此类腐败问题。

一、“雁过拔毛”式腐败的几个显著特点

从近几年的情况来看，某县纪委或检察机关共处理或正在处理“雁过拔毛”式腐败的案件。主要有以下四个特点。

（一）掌管专项资金审核、验收、发放关口权利的人员是涉腐的主要对象

近些年来，从中央至地方加大了对民生的投入力度，各项惠农资金数额加大，项目较多，使掌管此类资金的人员有了寻租的空间。查处的人员主要是县、乡镇和村三级掌握资金管理或具有发放权利的人员，如有个掌管专项资金的股长为一个单位争取资金1万元，却在其单位报销了各种应由个人的开支9000多元，这不像是“雁过拔毛”，倒像是“雁过割肉”；还有一个掌握项目资金的主任，没有一定的回扣是不会给项目的；有个乡镇干部为一个村向上争取专项资金3万元，拿得回扣1万多元；有极个别的乡村干部给群众办个低保或给予临时救济也会要老百姓给其提一只鸡等。有个村主任竟然将应支付给农户的惠农资金扣除10%作为自己的辛苦费。

（二）公益性项目建设施工环境的影响，为某些乡村干部捞点“烟酒钱”开了方便之门

由于我国全面实施新农村建设系统工程，需进行大量的公益性项目建设，几乎涉及每个村或居委会。据笔者调查，有不少的乡村干部打着维护施工秩序的幌子，向工程项目负责人收点烟酒钱，项目负责人为了方便办事也只好忍气吞声、交钱了事，否则便是处处掣肘，人为设置障碍。某县有个村干部向在该村实施工程建设的承包人一次索贿20000元而受到了党纪国法的严惩。凡此种种，不一而足。

（三）街道、社区居委会存在的此类问题较多较严重

街道一般是市或县政府所在地，社区居委会一般是镇政府所在地，无论是人口或是资金来源与其他自然村相比都有比较特殊的优势，一般的资金收支都在100万元以上，资金的来源渠道较多，但专项资金是其主要部分。某些经不起诱惑的乡村干部就会动起了歪脑筋，据调查，街道和社区居委会存在不少利用拆迁的有利时机，瞒天过海，虚报冒领，或向拆迁户揩油，或在街道建设专项资金中套现，损公肥私的现象严重。

（四）严重损害了党在人民群众中的威信和形象

从为老百姓办低保、困难救济到一个个具体的惠农项目，到一个村或一个单位资金的规模都不大，“雁过拔毛”式贪腐的资金绝对数额也不多，但涉及一个个社会的极为弱势的群体或与人民群众生产生活密切相关的建设项目，如若“雁过拔毛”就已触及社会良知的底线，极易引起广大群众的愤恨，严重影响了党在人民群众中的威信和形象。据调查了解，现行低保金的发放就存在不少不合理的现象，例如真正应该享受低保的人办不了，不该享受的却坐享其成；照顾人情、优亲厚友的现象或是索取了好处费才给办理的怪事依然存在。

（五）涉腐的人员是社会上所谓“吃得开”的人

据调查了解，发现查处的这些“雁过拔毛”的人员人脉关系一般较广，市、县、乡里都有熟人或关系比较熟络的人，特别是对有职有权的人会巴结、套近乎，属于“权不大特别会办事”的人，是对弱势群体缺乏同情心的人，即使有人向上反映此人的一些过失，一般也会大事化小、小事化无，最后顺利过关。

（六）隐蔽较深，查处较难

前些年，上层所谓的“跑部钱进”，下级上行下效，也四处疏通关系，找项目，争资金，乡村两级财力由于僧多粥少，也使出浑身解数，对于某些掌管项目或资金的人，给了好处就好办事，不给好处就不办事，并且形成了“潜规则”，下级单位一般以“接待费、劳务费”等隐藏形式予以支付回扣；另外对个人困难求助或补助等项目索取的回扣金额一般较小，少的百把元，多的也就几百元，并且多是现金交易或土产物资，而且对争取项目、资金的单位来说，“出卖同志”会断了非常规资金的来源，对个人困难补助的人来说，“出卖同志”会影响到个人补助不能兑现，故调查取证十分困难，防止此类问题必须将坚持以预防为主。

二、“雁过拔毛”式腐败的成因分析

“雁过拔毛”式腐败的发生，与专项资金的设立密切相关。特别是专项资金从申报、审批、验收和拨付等环节看似天衣无缝，实则存在不少薄弱环节，从某县调查处理的情况看，“雁过拔毛”式腐败的发生，有以下几个原因。

（一）政策制度设计针对性不强，与实际脱节，造成套取资金现象的发生

如某县的扶贫项目，从中央到地方，扶贫的政策涉及方方面面，如某县需发展经济作物多少面积，发展猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等多少只，其设计的初衷是好的，但国家的产业扶贫政策是这样，下级必须顺着国家的指挥棒行事，可按照某县的客观实际，大多数地方的交通、饮水都极为困难，农业基础设施极为薄弱，发展经济作物和养殖业的前提是发展交通、灌溉和饮水，因此解决交通的项目也必须按养殖业的项目来报，而养殖业是农户个人，因此就不可避免地人为造假来套取资金，给某些乡村干部以可乘之机、捞取油水。还有比如不少上级下达的大型专项资金项目继续要求县级配套，可一个连维护政府机器正常运转尚且困难的县级财政如何配套？势必搞假配套方可取得上级的专项资金。如某县纪委今年查处的某局套取“石漠化”项目补贴窝案。层层套取补贴资金37万多元，占到该补贴项目总金额的四分之一，7名责任人均受到党纪政纪处分。

（二）基层组织行政运转困难，基层干部待遇偏低是不可忽视的一个诱因

乡村两级基层组织的各项行政运转经费在我国内陆地区几乎全部靠县级财政予以保证。某县作为省级贫困县，乡村两级行政运转经费的保障水平普遍不高，特别是村一级，转移支付的额度一般就是七八万元，每个村干部工资一般一年就是一万多元，行政运转经费少得可怜，有大量的刚性支出没有资金来源，根本不能满足其正常的需要，乡镇公务员的工资也就2000至3000元，养家糊口尚且困难，争取资金也就成了乡村两级基层组织领导的一项十分重要的工作，故某些乡镇政府也会从村争取的专项资金中提取一定比例的名曰“调控费”（也可算作一种“雁过拔毛”形式）予以弥补乡镇机关行政运转经费的不足，村级组织也会将专项资金挪作行政运转经费或工资福利待遇以“安定人心”，乡村某些有一定职权的干部也会因待遇少而滋生一种不捞白不捞的心态。

（三）内外监管缺位，部门权力过大

现在专项资金多达几百种（类），有财政、发改、交通运输、民政、国土资源、计生、水利、农业、林业、畜牧、教育、卫生、水库移民、住建等等，虽然都建立了各项资金管理办法或制度，但内部控制制度制约乏力，长官意志强势，外部监督（如审计部门、财政部门）由于人少事多而力不从心，且一般是事后监督的多，事前、事中控制的少，各部门的权力过于集中，使专项资金分配随意性加大，给侵占、挪用、个人主观意志留下了较大空间。

（四）对基层干部的党纪法纪教育滞后，道德滑坡现象不容忽视

“雁过拔毛”式腐败的发生，所涉及的一般是些贪小便宜的人，有着浓厚私心杂念的人，个人道德低下，追求的品位不高。据调查，这些人普遍不注重学习，喜欢搞团团伙伙，吃吃喝喝；加之基层组织政治学习和人生观教育的活动开展得也非常少，基层主要领导开展谈心活动很少，搞了一团和气，缺乏追求高品质生活情趣的动力。

三、对“雁过拔毛”式腐败的治理思考

结合某县实际，治理“雁过拔毛”式腐败，应着力抓好四个方面。

（一）进一步增强县级政府的综合统筹能力，因地制宜切好财力这块蛋糕，尽力铲除“雁过拔毛”式腐败的土壤

首先是中央、省市要进一步简政放权，去掉条条框框，依据客观实际科学分配资金，最大限度地根除“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”等弊端，让县级政府针对各县的实际来抓好经济发展等富民强县的工作，各行各业的项目资金要进行整合，达到形成规模效益的目的，切实发挥好财政预算的分配职能，尽可能减少某些职能部门“雁过拔毛”式腐败，加强县级人大和审计部门的监督职能，防范某些部门“雁过拔毛”式腐败；其次是要加大对乡村两级转移支付的力度，在财力上要予以足额保证，特别是要提高村级干部的工资及养老保险等福利待遇，免除其后顾之忧。再次是着力抓好乡镇“两个责任”的落实。以夯实乡镇党委、纪委“两个责任”为突破口，加大执纪、问责力度，加强对乡村干部的监督管理，不给“雁过拔毛”以可乘之机。

（二）建立健全“选对人、用准人、育好人”体制机制，经常开展理想信念教育活动

在县乡村三级掌管项目或资金的人，组织上要有火眼金睛，要经过真正的民主选举、群众公认，努力走出“少数人选人，在少数人中选人”的怪圈，要加大教育培训的力度，基层党政负责人要上好党课，对基层干部要开展经常性的理想信念教育活动，培育造就一批德才兼备的好干部、真心为群众办事的贴心人。同时要注意敏感岗位的及时轮换。

（三）构建防护网络，加大惩处力度

任何贪腐案的发生，其预防机制出现漏洞是必然的，因此在基层组织中要配齐配强纪检、财经监督队伍。某县有个乡镇专门成立了村级项目管理办公室，对惠农、涉农工程进行全方位的监督，取得了较好的成效，对“雁过拔毛”式腐败具有较强的防范作用。同时县纪检、审计、财政部门要不定期或有针对性地联合开展专项资金检查，对发现的问题及时查处，注意防止薄弱环节和制度漏洞。

（四）多措并举，完善专项资金管理

一是要对财政绩效评价引起足够的重视。因为我国的财政绩效评价工作起步较晚，理论和经验还明显不足，具体到一个财政支出绩效评价，要设立比较科学的评价指标，实事求是地予以客观评价，各级领导和财政部门要对评价结果予以充分利用，防止资金浪费现象的发生和决策的失误，使“雁过拔毛”成为无源之水，无本之木；二是建议从全国人大立法的层面考虑设立内部审计机构，要像《会计法》强制要求设立会计机构一样，对设立内部审计机构要具有强制性的规定，特别是关系国计民生的主管部门（发改、交通运输、民政、国土资源、计生、水利、农业、林业、畜牧、教育、卫生、水库移民、住建）等业务量大的单位，必须强制设立，并配备一定数量的具有内部审计资格或职称的工作人员，在单位权力部门的领导下独立开展工作，因为内审机构对单位专项资金的运行情况熟悉，具有外部审计不可替代的作用；三是要将村务公开切实落到实处，乡镇政府要真正履行职责，乡镇纪委要加强监督，防止村务公开流于形式；四是乡镇纪检部门和内审部门要定期开展农村基层干部任期经济责任审计制度，在检查方式上可以采取交叉或异地审计等方式；五是要畅通群众、媒体监督举报、曝光渠道，健全线索收集、问题发现、及时处理的联动机制，使“雁过拔毛”问题露头就打，将问题扼杀在萌芽状态；六是要发挥村级民主理财小组的监督作用，构筑立体式监督体系，防止滋生“雁过拔毛”式腐败问题。■

（作者单位：湖南省石门县财政监督检查局）

1.中华人民共和国国务院.财政违法行为处罚处分条例[Z]. 2004-11-30。

2.张建民.2015.践行“三严三实”要求提高财政监管水平[J].财政监督，17。

（本栏目责任编辑：阮静）