浅谈政府购买服务法律风险防范

■/姚怡心

浅谈政府购买服务法律风险防范

■/姚怡心

近年来，政府购买服务日趋平常化，购买服务种类日趋多元化，触及多个领域，发展迅速。在享受政府购买服务的益处时，招投标风险、保密风险、可持续性风险等问题也日渐暴露，如何把握好政府购买的方向，防范可能出现的法律风险，是急需探索的课题。本文从完善法律法规、普及购买服务知识、签订规范化协议、完善监督评价体系四个方面展开，提出防范政府购买服务风险对策。

政府购买服务法律风险

一、政府购买服务概况

上个世纪，不少发达国家和地区就已经对政府购买服务开始探索。作为一种创新制度的产物，我国政府购买服务始于上世纪90年代，并在近期蓬勃发展。

随着政府职能的转变，日常的政府职能也在不断变化，一些公共产品的提供已经超出政府的能力范围。为了与人民日益增长的物质需求匹配，政府购买已经成为“政府失灵”时的新选择，在政府主导的前提下，不少社会组织和企业也开始参与公共服务。政府购买发展形势多样，从一开始的仅向社会组织和非营利性机构开放，到现在的新的融资方式的出现——PPP（公私合作关系：Public-private Partnership）模式，有利于减轻政府责任和经济负担，逐步受到推广，涉及到项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。政府购买模式不断发展，不论从深度还是广度上都与社会融入更深。

但是这种契约式的购买，也存在一定的风险和问题，与私营企业寻求可图的企业价值不同，政府购买的职能主要为社会提供私营企业不能提供的公共品，政府的经济职能更注重效果，PPP模式则更多是寻求效率，在找到平衡点，优势互补的同时，也必将产生分歧。

二、政府购买服务存在的法律风险及原因

政府购买出现了法律制度不健全、社会组织参与度不高、监督监管不利、购买服务透明度不高等问题，涉及政策风险、法律风险、汇率风险等。其中法律风险主要有购买前期的招投标风险、政府公信力风险、购买事中的保密风险、后期管理的可持续性风险、购买事后的评价和监管风险。

（一）购买前期的招投标风险

招投标风险主要表现为事前串通的风险。事前串通的风险可能是由权利寻租引起的，而权利寻租容易滋生腐败，在非公开竞争模式下更容易出现这种情况。目前的购买程序，尽管名义上是公开招标，但一些地方政府通常是私底下与一些社会组织谈，然后选择合适的社会组织。［1］公开招标出现走流程的现象，招投标对象甚至在未招标前已经开始实施购买服务。

事前串通的风险也可能是由于事先不了解招标流程，政府在寻求服务时，寻找有能力的单位沟通了解，沟通顺畅，认为没有招投标的必要，所以事前串通。购买方对于参与招标的其他机构持怀疑态度，不能客观的选择与最终目标最匹配的社会组织。甚至一味压低价格不考虑长期质量问题，出现短期行为。

（二）政府公信力风险

政府购买的提供方是政府，但执行方在提供服务的同时也代表着政府，即使在PPP模式下，政府责任也并未减轻，甚至在执行方构建项目不利的情况下承担额外延续责任。而对于执行方而言，在政府采购服务的同时影响和形象也会有一定的提升，形成一种捆绑，所以在选择服务单位时也需要考虑中标单位的信誉和往期行为。公共服务的外包供给并不意味着政府可以放弃或者减少公共服务的供给责任，而是履行供给责任的方式发生了变化，由直接供给变为间接保证。

参与购买服务的社会组织良莠不齐，一些组织责任和目标不清晰，有的组织则为了获得购买服务的名声而盲目参与。有些组织为了取得价格优势在项目评估中作假，或者投机，在项目实施中偷工减料。有些组织，尤其是一些有营利性质的企业，为了私人利益，可能利用政府的影响，借机做广告，如果把握不得当，反而有损政府形象，影响政府公信力。

（三）购买事中的保密风险

一些政府购买服务可能会涉及到政府的内部信息，不是所有的信息都可以公开对外的，此时就需要承担保密风险。例如一些部门选择审计外包，借用独立第三方的力量进行内部审计，或许会出现内部资料外泄的风险。

这就涉及到一些外包业务的界限问题，哪些服务可以外包，哪些服务的哪些部分可以外包。国防、外交、政策制定、宏观调控等纯公共产品类的项目就不属于外包范畴。

（四）后期管理的可持续性风险

可持续性风险在长期项目的购买服务中尤为凸显。部分外包服务相对复杂，每个承包商承接和适应能力参差不齐，如需在项目二期甚至三期中继续让做的顺手的一期单位承接，就需要考虑项目的可持续性了。

如何在出色完成一期的前提下，继续做好后期，不产生惰性，不“绑架”政府，是防范可持续性风险的探索方向。若在二三期项目中招投标组织更换了，则需要做好前后衔接工作。政府在其中要做好疏通、牵头和承接作用。

另一方面，牵头的政府部门也需要有可持续性，可持续性待考验可能是因为新任务的布置而忽略了前期项目，也可能因为负责人的轮换岗没有做好交接，导致原项目流产、前功尽弃，浪费政府资产、社会资源。

（五）购买事后的评价和监管风险

通过公开招投标的政府购买服务一般在中标时支付给中标单位一部分资金，在事后根据服务结果结清剩余部分。事后支付的部分需要专家考评，如果考评不到位或者监管不利就会存在浪费公共资源的风险。不仅损害地方财政的利益，还会使其他参与招投标的机构看到有机可乘，钻政府购买的空子。如果积小成大、由点到面就会显性化为严重的地方政府财政管理危机。

监管不利产生的原因主要有：

1.相关规定不明确。主要体现在：没有制定有效的监管方法，导致过程监管随意性大。另一方面，对具体项目的定性不明确，无从监管。

2.监管人员自身原因。政府购买服务的形式多样化，但是监管人员的经验不足、能力有限、对重大事项的查证不实、审计不全面，容易导致判断失误，失察失责。

三、政府购买服务的法律风险防范

针对政府购买服务产生的以上法律风险，政府应加强对风险的认识和管理，对症下药。从完善法律法规、普及购买服务知识、签订规范化协议、完善监督评体系这四个方面着手。

（一）完善法律法规

涉及政府购买服务的《中华人民共和国采购法》出台已经十多年，但是相应的条例、指导指南却没有颁布，采购法中涉及的政府购买服务内容也比现实应用中狭隘，而地方政府更多的是出台针对不同项目的形形色色的红头文件，单独指导，缺乏集中引导，导致多方重复劳动，费时费力。完善政府向社会组织购买公共服务制度不能仅依靠政府部门出台的红头文件，需要完善法律法规，明确政府和社会组织的各自责任，有效地规范和约束双方行为，防止政府权力滥用，制止社会组织的不良行为。

中央政府可以通过多年的实践，总结指导性政策，提供一个较完善的法律体系，在细节上提供统一指导，从源头上规避招投标风险、政府公信力风险、后期管理的可持续性风险。各地方应根据修订后的《政府采购法》，出台实施细则或配套措施，统一指导，保障招标程序公开、公平，寻求每个项目最适合的招投标形式。确保购买方和承包方都有法可依，有章可循。

在大数据背景下，数据库管理将面临着海量的数据，学生必须要学会对这些数据进行分析和处理。因此，高校应当将海量数据分析作为选修课程，每周安排3个课时。NoSQL数据管理技术是对关系型数据管理技术的补充，其中主要包括针对异构海量数据的存储、查询及分析等技术，是电子商务、社交网络和web搜索等新型应用的技术支持，同时这也是大数据背景下数据分析的主要技术。高校可以将NoSQL数据管理技术的应用作为大数据时代数据库技术的“提高篇”。该项课程应当采取课程和实验相结合的方式进行教学，在学期末采用实习报告的方式对学生进行考核。

（二）普及购买服务知识

一些部门由于缺乏这方面的相关知识，重复劳动，人员素质不能与实际工作匹配，购买服务的效率低下。而且政府购买服务的社会认知度和参与度较低。盲目参与招投标、监管不利、政府办事人员失职等一些乱象都是由于购买服务知识的匮乏。要规范政府采购需要从多方面、多层次进行普及，涉及到政府各部门、各人员以及社会参与机构。

首先，需要财政部门及相关采购部门针对不同部门的需求，组织培训，不仅财务人员需要参加，参与、操作、监管人员也需要接受这方面知识的普及。

其次，各部门需要进行职责梳理，明确服务外包的边界，一些公共服务是政府必须直接承担的，不能转让或外包。此外，要把握目标方向，明确建立契约关系，清晰权责，尽可能保持购买公共服务主体间的独立性。

同时，也需要向社会机构广泛宣传，发放宣传册子，鼓励竞争，明确责任，提高服务品质。

（三）签订规范化协议

协议的签订是提供明确外包服务的基础，合同文本中必须有明确的规定并能够保证落实，对承包的条件和具体要求规定定性或定量的指标，使政府能够在期中或期末监测承包商的工作绩效，明确服务事项。

规范化协议应有统一的格式，按照不同购买服务的章程，协议可具体到资金支配方式、监管方法、绩效考核办法。另外，在必要的情况下，要签订保密协议，防止国家秘密泄露。

（四）完善监督评体系

在购买服务中，政府扮演的角色是“购买者”、“监管者”、“引导者”。为了正确引导社会组织，实现购买服务的可持续性，需要完善绩效评价体系，完善责任追究制度。随着金财工程的全面投入使用，财政资金主要通过国库集中支付系统支付，资金流向安全可靠，所以需要对服务的数量、质量进行全程监督。

对社会组织公共服务的评估，不仅需要审计、财政等部门的内部监督，也需要独立第三方、社会公众和公共服务的受益者进行外部监督。对政府重大购买项目，要建立由监察、财政、审计部门及有关专家参加的评估小组，对项目的执行过程和实际效果进行评估。

1.事前，购买方需评估社会组织的资质，优胜劣汰，优中选优，保障项目稳健实施。财政部门应规定资金拨款范围，匹配所购买服务的数量和质量，确保服务质量和服务水平。

2.事中，监督机构可采用抽查、跟踪、访谈等方式评估、调查社会组织的执行情况，并及时做出调整和评价，确保资金有效使用、方向正确、进度合理、资金使用不违规。

3.事后，财政部门按质量标准对项目的实施效果进行评价。根据财务报告及相关财务报表，通过中期评估及结项评估后才进行相应阶段的资助拨款。另外，对于评估优秀的社会组织要给予奖励，如延长合同、给予奖励金等；对于评估结果较差的，要进行惩罚，例如限期整改、中止项目，甚至取消参与再投标的资格。

监督评价体系的建立有利于全程有效监控，确保财政资金有效运行，招投标项目健康发展。

四、结语

目前，我国的政府购买服务尚处于起步阶段，购买方式和方法也在不断的创新探索。为提高资金是使用效率，需要及时认清购买服务时可能发生的风险，降低风险。

随着政府采购服务的领域不断拓宽，政府需要在做好前期引导的情况下，积极鼓励多方参与，合作共赢，利益共享。在规避和减少法律风险的前提下，政府应提倡承包商以社会非营利组织为主体，鼓励民营企业参与，形成市场化竞争，从而高效的运用财政资金，克服政府本身只追求效果不计效率的缺点，引入多种思维模式，在服务方式方法上有所创新。

但是，不论何种形式的政府购买，政府是最终的责任人，所以政府需要完善法律法规、普及购买服务知识、签订规范化协议、完善监督评体系，提供资金保障、制度保障、监管保障。建立起成熟正规的政府购买秩序还需要各方面努力。

［1］叶响裙.基于政府购买公共服务实践的思考〔J〕.新视野，2013（2）.

［2］邰鹏峰.政府购买服务的制度成效、问题与反思——基于内地公共服务现状的实证研究〔J〕.学习与实践，2012（9）.

［3］全承相，杨佳.湖南省财政省管县监管风险及防控思考〔J〕.湖湘论坛，2015（2）.

［4］杨桦，刘权.政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制〔J〕.学术研究，2011年（4）.

［5］唐歌海.我国政府购买公共服务存在的问题及其防范〔J〕.中共郑州市委党校学报，2013（6）.

［6］苏明，贾西津，孙洁，韩俊魁.中国政府购买公共服务研究〔J〕.财政研究，2010（1）.

［7］王玉明，王沛雯.政府向社会组织购买服务：问题与对策〔J〕.广东行政学院学报，2014（2）.

◇作者信息：嘉兴市财政支付（核算）中心

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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