数据集中和横向联网模式下强化国库会计管理的思考

●袁兆春

数据集中和横向联网模式下强化国库会计管理的思考

●袁兆春

人民银行国库核算业务实现数据集中和横向联网后，其操作环境发生了显著变化。本文从实际出发，观察问题、分析问题，并提出了强化职责认识、配置专职人员、集中销毁停用重要空白凭证、应用电子化事后监督系统和对账系统等针对性较强的管理措施，对防范国库业务风险，确保国库资金安全，及至全面经理国库都具有很强的现实意义。

国库 数据集中 横向联网 会计管理

根据《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》规定，国库是国家金库的简称，由中国人民银行具体经理，由总库、分库、中心支库、支库组成。国库会计数据集中系统（以下简称TCBS系统），是指中国人民银行总行成立全国国库业务处理中心，利用信息网络技术，由中心统一组织实施国库会计核算业务处理，实现国库会计业务统一处理、数据集中存储、数据共享使用的一种核算处理方式。横向联网系统（以下简称TIPS系统）就是财税库银税收收入电子缴库系统，是指人民银行国库、财政部门、税务机关、海关、商业银行利用信息网络技术，通过电子网络系统，以电子税票替代纸质税票来办理税收收入的征缴、入库等业务，实现税款直接入库和缴库信息共享的收入缴库模式。相对于横向联网系统而言，国库会计数据集中系统属于纵向联网系统。

截至2015年底，上述两大联网系统已在全国范围内完成推广应用，实现了“预算支出实时到账、预算收入直达入库”和“国库业务核算纵向到底、横向到边”的目标。极大提高了国家预算收支的透明度和信息共享水平，极大缩短了与西方发达国家建立服务型国库和全面经理国库管理水平上的差距。但与此同时，人民银行国库业务的操作环境发生了巨大的变化，国库分支机构面临的人员、岗位风险以及横向的资金风险被显著放大，急需加强管理，防患未然。

一、国库会计管理中存在的主要问题

（一）国库人员多，缺年青“复合型”干部

主要体现在市中心支库一级。据调查了解，绝大多数市中心支库配备的人员在12人左右，最少的仅9人，最多的达17人。专职人员的配置大大超出了《国家金库条例实施细则》第五条“中心支库一般配备3至9人”的规定。但队伍的整体素质大多不高，年青“复合型”人员极缺，发展极不平衡。如本文调查的某市中心支库，其现有专职人员16人，从专业学历结构看，第一学历为全日制财会专业大中专人员1人，占6%；第一学历为全日制经济金融专业大中专人员6人，占38%；为工人、长期聘用人员、内部子弟等身份的9人，占56%；没有全日制研究生学历人员。从专业技术职称上看，会计系列职称为3人，占18%；经济系列职称为5人，占32%；还有8人未评定专业职称。从年龄结构上看，35岁以下的只有4人，占25%，35至50岁的有9人，占57%；50岁以上的有3人，占18%。

（二）国库岗位多，缺专职人员

主要是绝大多数县支库的国库人员严重紧缺，国库人员与从事会计、支付清算、货币发行、反洗钱等业务的人员合署办公，一人兼数职，专门从事国库业务操作的人员“凤毛麟角”。据本文调查的某市中心支库辖内8个县支库，专门从事国库业务操作的只有9人，平均每个县支库的专职人员仅为1.2人，与《国家金库条例实施细则》第五条“支库一般配备2至5人专职人员”的规定相差甚远。

（三）国库业务量多，缺领导关注

随着国家各级财政收支的显著增长，人民银行国库业务与日俱增。据某市中心支库2015年国库业务量决算统计表记载，中心支库本级全年国库业务量为455,658笔，月平均37,971.5笔，日平均1,687笔，剔除六成的电子税票业务，那么平均每日的手工国库业务量为675笔，平均每天装订的会计凭证一般为2册。而与之对应的人民银行支付清算（营业）部门的业务量显著萎缩，日平均业务量不足20笔。但由于受根深蒂固的传统思想影响，在多数行领导眼里，仍然认为支付清算（营业）部门是办理人民银行传统业务、传导国家货币政策的窗口，其业务性质比国库部门重要，而业务量相差无几，因此，在人员安排上自然向其倾斜。国库部门的地位以及受行领导关注的程度与日益增长的国库业务量极不对称。

（四）国库系统多，缺资源整合

据统计，目前在人行国库分支机构上线运行的业务系统达12个之多，主要包括：集中核算系统（TCBS）、横向联网系统（TIPS）、国库信息管理系统（TIMS）、征收机关公共代码管理系统、财政集中支付系统、集中支付前置系统、财政支出无纸化系统、TBS核算备用系统、TCBS核算灾备系统、TCBS核算测试系统、国债兑付系统、国库综合管理系统等。而有些业务系统平时基本上不进行任何操作，一年用一次或临时通知时才使用，这样浪费了大量的系统开发费用以及上线投入的人力和物力，同时，由于系统过多，造成操作人员的用户代码与口令经常“串系统”和遗忘。

（五）国库检查多，缺有效事后监督

目前国库定期检查的方式主要有：检查面100%的国库会计管理现场常规性检查、每月开展的会计主管印押证等检查、每季开展的部门负责人检查、每半年开展的国库主任履职检查；不定期检查方式主要是上级行因工作需要开展的突击检查。从检查的频率和次数来看，确实有点多了，但与此同时，公认的对业务核算质量起重要作用的事后监督工作却缺乏足够的重视。突出表现在：事后监督的手段仍是手工方式，未实现电子化；事后监督存在“盲区”，如对电子税票、国税免抵调税退库、财政集中支付等业务的事后监督没有相应明细规定、事后监督人员的年龄严重老化。

（六）国库对账多，缺电子对账

对账是防范核算差错和资金风险的最关键环节，但国库对账情况较为特殊，操作起来非常复杂。首先对账业务多，有预算收入对账、预算支出对账、集中支付代理银行对账、财政库存对账、预算外工会经费对账等。其次对账方式多，有按预算收支科目和中央、省、地市、县区、乡镇等预算级次对账，如预算收入和工会经费对账；有按预算科目对账，预算支出对账；有按集中支付额度及清算资金对账，如集中支付代理银行对账；有按账户余额对账，如财政库存余额对账。再次对账单位多，包括与当地的财政部门、国税部门、地税部门、海关部门等预算收入征收机关对账，以及与办理财政集中支付的多家代理银行对账。但是，面对如此复杂的国库对账环境，对账手段仍采用原始的手工核对方式，其质量和效率难以适应集中核算和横向联网模式下业务的发展需要。

（七）国库退库多，缺政策严肃性

退库就是将已缴入国库的预算收入资金退给原缴款单位或个人。这是一项政策性、原则性相当强的工作，关系到国库资金安全。近几年来，退库业务与当地经济发展呈现正比例相关，退库总额和单笔退库金额越来越大。据本文调查某市中心支库，2015年退税总额为9.01亿元，比2014年的4.60亿元增长了96%，单笔最高退库金额达0.3亿元。从退库理由来看，先征后返、减免等政策性退库合计为0.5亿元，仅占总额的6%，而难以体现政策严肃性的技术性差错和超交、多交退库合计为4.56亿元，占总额的51%，同比增长32倍。加之，根据退库业务的相关管理制度规定，各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。但在实践中，几乎所有退库的审批权都属于原征收的国税及地税机关，政策执行落实变成“一纸空文”，而人行国库部门只有审核办理权，没有调查核实权，这样，退库业务的真实性缺乏“第三方”权威部门来监督，导致退库缺乏政策严肃性。

（八）国库重要物品多，缺后续管理

目前国库重要物品包括重要空白凭证、个人国库业务CA证书、业务印章、业务印鉴卡等，其中重要空白凭证的种类繁多，如本人所在市中心支库库存重要空白凭证有14类123,831份，个人国库业务CA证书58个。首先是对停用的重要空白凭证没有集中销毁。2016年，以普通凭证代替“国库内部往来专用凭证”来打印国库来账资金报单，这样“在用”重要空白凭证退出了历史舞台，国库重要空白凭证全部以“库存”形态存在。而随着TCBS系统在全国的上线运行，实际这些库存重要空白凭证都已停止使用，有的停用达5年之久，有的甚至停用10多年了。根据《中国人民银行会计基本制度》规定，停用的重要空白凭证要由市中心支行及时集中组织销毁。而据本文调查了解，九成左右的市中心支库对这些长期停用的库存重要空凭证没有组织销毁。其次是对个人国库业务CA证书疏于管理。个人国库业务的CA证书相当于登录TCBS系统的“身份证”，没有它任何人都不能登录系统操作。其管理风险点表现在：没有集中存放在专门的保险柜里，仍使用证书初始密码登录，密码口令没有按数字+字母+特殊字符的规定进行设置。

二、原因分析

（一）国库地位低，欠职责意识

经理国库，是国家法律赋予人民银行的一项法定职责。但现实工作中，从上到下，从领导到一般干部，无不或多或少存在视国库工作为本单位“搭头”业务，是财政部门“出纳员”，是税务部门“复核员”等这样那样的片面认识。导致在单位内部组织的评先评优及工作考核评比中，国库部门的排名一般处在后面倒数位置，很难“脱颖而出”。另一方面，国库从业人员尤其是一线操作人员存在强烈的自卑感和不自信。因为在实践中，国库一线人员由于业务多经常加班加点，又苦又累，但单位领导很难看得见，远比不上其他部门人员的一篇消息或论文来得实在。由于国库地位低，领导不重视，国库人员做事没干劲，由此带来思想麻痹、人浮于事，工作上不求有功、但求无过。各层次人员的履职意识淡薄，是当前数据集中和横向联网模式下强化会计管理、防范业务风险的最大“瓶颈”。

（二）国库待遇低，欠机制意识

这里所说的待遇意指“政治待遇”。国库作为业务部门，绝大多数从业人员是操作型行员，无论从学历、职称，还是从工作业绩上，都很难与其他部门人员相提并论，有的人是长期甚至一辈子在国库业务操作员岗位上呆着，永远是一般科员的身份。同时，这些操作人员中还有很多是工人和过渡性行员的身份，如果单位不组织公开竞聘选拔任用干部，他们永远没有机会得到提拔。因此，没有健全的能上能下、能进能出的选人用人机制，是国库队伍整体素质不高的重要原因。

（三）基础管理弱，欠风险意识

目前，人民银行系统各单位各部门都在大张旗鼓、千方百计，甚至挖空心思、集中人财物搞业务创新、调研创新，国库部门也不例外。诚然，个别国库创新对实际业务工作有促进，但大部分的创新举措没有实际效果，变为水中花、镜中月，沦为年度工作考核的加分工具。而对于资金流量和规模巨大，且易影响资金安全、产生案件风险的国库业务基础工作，各级领导甚至业务科室领导重视不够，管理不严，或多或少存在“轻业务、重创新”的冒进思想，只求基础业务上的“日清月结”和“账平表对”，不求质量、效率和资金安全、风险防范。没有奖罚机制，导致一线从业人员干多干少一个样，干好干坏一个样，进而影响整个国库核算水平，产生业务风险，暴露安全隐患。

三、强化国库会计管理的措施建议

（一）抓法律法规学习，提高职责意识

一是提高职责意识。多层次、多渠道、多领域宣讲《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规，做到从行领导到中层骨干到国库从业人员，全面知晓“经理国库”是国家法律赋予的法定职责，是自己的本职工作。二是提高履职意识。国库高管人员尤其是国库主任（行长）、副主任（主管副行长）要以身作则，身先士卒，率先垂范，把“全面经理国库”作为单位的重要工作列入议事日程，强化国库管理，树立国库权威。

（二）抓管理机制建设，提高国库地位

首先是人事机制，营造能进能出、能上能下的用人机制，为国库工作注入新鲜“血液”；其次是考核奖惩机制，长期不懈地开展国库业务核算“零差错”考核，表扬先进，鞭策落后，并给予一定的物质和精神奖惩；再次是劳动竞赛机制，每年定期在一线业务人员间开展劳动技术竞赛活动，提高他们的操作技能，培育他们的成就感和业绩观，形成“比学赶超、力争上游”的业务工作氛围，为更好地促进国库事业发展储备人才、奠定基础。

（三）抓机构和人员建设，提高核算保障

建议人民银行总行国库局根据《国家金库条例实施细则》规定，及时重启国库机构建设，按照“一级财政设立一级国库”原则，在人民银行内部设立专门的“四级国库”工作机构办理国库业务，即总行设国库局（司）、省级设国库处、市级设国库科、县级设国库股，并严格按照标准配备专职人员。只有设立了专门的国库机构，才会配备专职的国库人员，才会保障核算质量和效率，否则，国库从业人员少、队伍素质发展不平衡与国库业务与日俱增、管理要求日趋严格的结构性矛盾将无法得到根治。

（四）抓制度建设和业务培训，提高核算基础水平

一方面，根据国库会计数据集中和横向联网模式下的会计管理要求，及时完善、修订相关国库业务岗位职责、操作流程和会计核算管理制度、监督细则，将国库业务的每个环节、每个步骤以及每笔业务、每项操作都置于《国库会计管理规定》和《国库会计核算业务操作规程》等规章制度的约束之下，实现国库业务“零差错”、资金“零风险”、案件“零发生”的目标。另一方面，针对国库业务系统经常补丁、升级，以及业务系统功能菜单繁杂、操作人员无从下手这一特殊现状，建议上级国库要及时举办业务系统操作和业务管理方面的针对性培训，提高国库从业人员的操作技能和业务管理水平，从而提高会计核算质量，防止差错和操作风险发生。

（五）抓业务系统整合，提升资源共享水平

国库会计作为专业会计的一个分支，虽然涵盖银行会计和预算会计内容，但与会计基本功能是一致的，就是核算与监督。因此，可将诸多业务系统整合为业务核算和检查监督两大系统，业务核算系统中包括核算系统（TCBS）、横向联网系统（TIPS）、统计系统（TIMS）、分析系统、集中支付系统、财政无纸化系统等与前台业务核算相关的子系统；检查监督系统中包括事后监督系统、现场检查系统、综合监管系统等后台管理子系统。这样，可避免系统的重复开发和各自开发，减少研发费用和培训费用，提高系统的专业性和客户体验效果，提升资源共享水平。

（六）抓监督体系建设，提高风险防范能力

一是建立事前、事中、事后“三位一体”的日常业务监督体系。即事前强化柜面监督力度，严把预算资金的收入关、拨付关、退库关和调库关，发现问题，及时登记处理。事中强化柜台复核力度，严把核算质量关和资金安全关，尤其是复核支出业务中的收款人账号、户名、汇入行行号等要素要安排业务精通、责任心强的正式人员担任，确保每笔资金划出无误。事后强化监督员的再次复核力度，尤其是对往账清单上每笔支出业务要与原始凭证逐笔勾对，确保真实、准确。除此之外，还要尽快推广应用事后监督电子化系统，提高工作效率，减少手工监督“盲区”。二是严格实施“三查三控”。“三查”即自查要全面细致，自查自纠；常规检查要突出重点，限期整改；突击检查要事先保密，不走过场、不留情面，敢于直面问题，敢于硬碰硬。“三控”即业务岗位要“自控”，严格按操作规章处理；业务岗位之间要“互控”，防止“一手清”；国库高管人员和上级国库要定期“监控”，以及在国库营业场所安装摄像头并纳入单位保卫部门的实时“监控”。三是加强重要物品的监督管理。当前，国库分支机构尤其要对停用的重要空白凭证组织集中销毁，消除风险点。

（七）抓对账业务管理，提高联防联控能力

在横向联网模式下，相当多的预算收入通过横向联网系统（TIPS）自动转入核算系统（TCBS），没有可查的纸质税票凭证，而电子税票凭证要素又很不规范、很难查询。加之财政实拨资金业务较多，无法保证每笔支出业务的真实性和合法性。因此，加强对账管理显得尤其重要。一方面，我们要确保对账单位提供的对账资料真实有效，确保对账口径衔接一致、对账结果清晰无误，尤其是与代理银行进行财政集中支付业务对账时，要逐笔勾对人民银行清算的资金是否已到账，代理银行的清算账户是否仍有余额，是否将清算资金转入其他账户。另一方面，要增加到对账单位集中对账和现场对账的次数，形成合力，群策群力，联防联控。此外，建议人总行国库局尽快组织开发国库业务电子对账系统，实现财、税、库、行、海关等报表数据核对的实时性、准确性和有效性。

（作者单位：中国人民银行永州市中心支行）

刘贵生.2014.我国国库会计改革发展的回顾与思考[J].金融会计,12。