高校新校区建设监管风险分析与控制——基于代建制模式

●张蕾

高校新校区建设监管风险分析与控制
——基于代建制模式

●张蕾

本文通过代建制与传统建设管理模式的比较，分析了代建制模式在加强廉政风险防控、明确政府和高校责权、提高工程管理效率等方面的优势，探讨了代建制发挥作用的条件，指出了目前代建制模式存在的法律制度风险、委托代理关系风险和合同风险，最后提出了在代建制模式下高校新校区建设项目实施对代理业主全过程跟踪审计、植入监督、讲求绩效等的监管策略。

代建制 新校区 监管风险

上世纪九十年代以来，在高等教育大众化浪潮的席卷之下，高等学校学生规模急剧增长与教育资源相对不足的矛盾日益突出，为缓解办学硬件条件严重短缺的情况，各高校或向政府申请拨款，或通过土地置换筹集资金，或向银行举债，掀起了一场声势浩大的新校区建设热潮。高校新校区建设工程普遍具有规模大、工期短、资金不充裕等特点，因此，在确保质量和工期的前提下切实控制工程造价，发挥建设资金的最大效益，成为高校新校区建设项目审计的重中之重。在高校新校区建设过程中，有些学校采用了不同于传统建设模式的代建制，将工程管理工作委托给了代建公司。作为政府投资体制改革重要内容和加强政府投资项目管理重要举措之一的代建制模式，与传统建设模式相比具有哪些特点和优势？又存在什么缺陷及不足？怎样防范代建制的各种风险？如何在代建制模式下实施有效监管？这些问题都需要高校在新校区建设过程中不断加以研究和思考。

一、高校新校区建设项目的管理模式

（一）交钥匙工程模式

所谓交钥匙工程，即“由国家和地方相应的政府主管部门直接组织工程建设，在建设过程中实行严格规范的项目法人责任制，项目建成后再交使用单位或部门管理”的模式。

从政府的角度而言，交钥匙工程可以“加强对财政性投资建设项目的管理，克服项目建设中的随意扩大规模，提高标准，投资失控，质量和工期难以保证等问题，避免项目使用单位的主观随意性。”对于高校而言，交钥匙工程免除了高校在建设工程中繁杂的事务性工作，同时也规避了建设过程中的廉政风险。

（二）政府、学校联合成立建设指挥部模式

这种模式是指为了完成高校新校区建设工程，临时从政府有关部门和高校抽调人员组成工程建设指挥部，指挥部负责人通常由政府或政府部门领导担任。工程竣工投入使用后，指挥部即行解散，人员各自回到原单位。工程建设指挥部实际上相当于工程总承包商。

指挥部模式的优势，在于它可以协调和集中各方力量，快速解决工程建设中遇到的种种困难和问题，确保工程项目的顺利推进。这种模式的弊端，则在于指挥部属于临时性机构，运行过程中无法避免短期行为，工程结束以后的遗留问题也无人负责处理。

（三）自建制

自建制即由高校内部的各个职能部门联合组成建设指挥部或由高校内部的基建部门独立负责工程管理的模式。

自建制模式的优越性在于项目管理者能够代表学校的利益，体现学校的意志，贯彻学校的意图，贴近学校的需求。问题则在于面对庞大的建设工程管理，高校往往显得力不从心。再有就是高校集项目的实施者与使用者于一身，在建设过程中往往难以抑制贪大求洋的冲动，超预算、超概算、超估算的现象比较普遍。

（四）代建制

“代建制”最早起源于美国的建设经理制（CM制，即construction management），是指由业主委托建设经理人负责工程项目管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工、试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主的名义开展工作，业主则对建设经理的一切行为负责。我国的代建制实践，最早开始于厦门。1993年，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，在市级财政性投融资社会事业建设项目中尝试了实行代建制。

关于代建制，我国迄今唯一的权威解释是《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）中的表述：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”至于“专业化的项目管理单位”的准确内涵，《决定》没有做出明确界定。然而目前从事代建业务的“专业化的项目管理单位”不外乎两类，一类是政府组建的专门机构或政府性公司，地方高校的新校区建设项目多由这些单位代建；一类是经营性质的项目管理公司。

二、“代建制”的比较优势

代建制的制度设计初衷，是为了克服政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四位一体所带来的种种弊端，改变政府投资项目管理粗放、效益低下、质量不高以及概算超估算、预算超概算、决算超预算的状况。同时，也是希望通过引入第三方机构，建立监督制约机制，防止权力集中，防控廉政风险。与传统建设管理模式相比，代建制具有以下方面的比较优势。

（一）分权制衡，防控风险

采用“交钥匙工程”和“指挥部”模式，可以充分运用政府公共权力，集中各方力量，迅速解决工程建设中的困难和问题，避免部门之间推诿扯皮造成的工期延误。但这两种模式过度依赖行政权力，其发挥作用的关键在于行政权力的大小，直言之，就是依靠政府官员或指挥长级别的高低。级别低了作用有限，级别高了监督又无从谈起，因为当权力大到可以带来一切的时候，一定也大到可以拿走一切，包括对权力的监督。

在这两种模式之下，政府既是项目的投资方，又是项目的建设方，还是项目的监督方，政府集规则的制定者和参与者、运动员和裁判员于一身。身份的叠加导致政府权力过分集中，权力与资本结合，这就为权力寻租行为打开了方便之门。一些地方“修一条公路，网一批高官、建一座高楼，倒一批干部”、“工程上马，干部落马”的现象，即反映出了这两种模式在廉政风险防控方面的重大缺陷。

在自建制模式下，工程建设管理的权力由政府转移集中到了高校，绝大多数高校领导对于工程建设管理知之甚少，更谈不上精通。然而有些高校领导并不这么认为。这些领导大多是某一学科领域的专家学者，学术上的地位和声望让他们习惯了充当权威，往往一言既出，不容置疑。加之当今高校本来就行政化官场化倾向严重，要让下级监督上级，非具有极大勇气和智慧不能为之。如此一来，没有监督的权力集中到了非专业人士手上，拍脑袋乱决策，交学费买教训这类事情屡见不鲜也就不足为奇了。没有监督的权力必然导致腐败，无论掌权者是外行还是内行。鲁迅先生就曾一针见血地指出，“中国公共的东西，实在不容易保存。如果当局者是外行，他便把东西糟完，倘是内行，他便把东西偷完。”近年来，高校新校区建设工程腐败案件频发，从一个侧面证明自建制模式在制度设计上存在先天不足，甚至成为诱发部分高校领导贪腐欲望的不良外部因素。

在代建制模式下，政府作为项目委托人和监督者，项目管理公司作为代建人，高校作为项目使用人，投资、建设、管理、使用从制度设计上实现了分离，权力从集中变为分散，从而打破了政府与建设施工方直接单线联系的格局，形成了委托人、代建人、使用人之间相互联系又相互制约的分权制衡机制。在这种机制框架下，业主负责投资概算审批，项目建设资金的落实，提出项目的功能需求及建设标准，确认项目的总体规划、设计方案和施工图设计等；代理业主负责项目管理工作，包括项目的勘察、设计、施工、监理、材料设备的招投标组织，合同的洽谈与签订，工程款的支付，工程造价过程控制，结算审核的组织管理等；政府有关部门（发展改革委、审计机关）负责项目的监督工作。政府从“游戏参与者”转变为市场培育者、规则制定者和秩序维护者，实现了权力与资本的脱钩，权力寻租行为从制度设计层面得到了有效的遏制。

（二）职责分明，边界明晰

政府在经济领域的职能包括宏观调控、提供公共产品和服务以及对市场的监督和管理，但政府并不应该直接参与市场经营。政府交钥匙工程以及工程指挥部模式只会在强化政府职能的同时弱化市场和社会组织的功能，从而形成大政府小社会。高等学校的职能是人才培养、科学研究和社会服务，新校区建设项目管理绝非高校的应尽职责，完全可以交给市场，按市场规则运作。如果要求高校凡事都自给自足，不啻把高校锻造成一个自我满足、自求平衡、封闭臃肿的“小社会”，这其实不是一种进步反而是一种倒退。无论是政府自己从事建设工程管理还是让高校担负基本建设事务，都是职责范围不清、权力边界不明的表现，而背后的深层次原因仍然是对权力缺乏制度约束，习惯于以行政计划代替市场竞争，以长官意志取代制度规则。

实行代建制，将工程建设管理交给社会机构，按市场规律和招投标程序进行，让政府职能回归市场管理和监督，让高校专心专注于教育教学质量，让企业借助市场竞争发展壮大，这对政府而言是自我松绑，对高校来说则是彻底解脱，而对企业可谓是难得的机遇。

（三）专业管理，保证效率

工程管理是涵盖工程技术和管理的交叉学科，从事工程管理工作需要扎实的专业知识和较强的实践经验，非政府官员或者高校领导仅凭自己的行政管理经验和教学科研能力所能把控。交钥匙工程也好，指挥部和自建制模式也罢，面对既专业且复杂的工程项目管理，都会显得力不从心。在这几种模式之下，政府和高校从事的工作更接近于行政管理，作用多限于沟通协调，对工程建设质量及造价的监控，也更多是从形式上而不是从内容上展开，不仅管理质量和效率无从体现，还可能因此而遭受欺诈和蒙骗。而且，由于工程指挥部和高校内部的项目管理班子多为临时搭建，工程竣工班子随之解散，使得工程遗留问题难以得到解决，责任无法追溯。

在“代建制”模式下，工程项目管理由专业的代建公司负责，代建公司人才荟萃、分工明晰，项目管理人员背后有强大的专业团队支撑。代建公司不仅精通工程建设的整个过程和具体环节，而且对于控制质量、造价和工期有着专业的途径与科学的方法，从理论上讲管理质量和效率应当优于传统的建设管理模式。

三、“代建制”发挥作用的关键

虽然相较其他工程管理模式，代建制具有理论上的独特优势，但代建制也绝非包治百病的灵丹妙药，要把理论上的优势转化为现实的经济效益和廉政效益，需要诸多外部条件的配合，如配套法规、行政效能、经济环境、财政政策、业主与代理业主的协作、代建市场的培育和规范等。对于业主而言，是否能够通过代建制完成工程管理的各项事务，同时控制好质量、工期和造价，关键在于能否找到一个合格的代建公司，即项目经理人。一个好的项目经理人应当具备以下条件。

（一）资质水平

代建业务涵盖工程建设的整个过程和各个方面，涉及设计、勘察、施工、监理、过控等环节及法律、财务、商务、管理等领域，代建公司必须具备相应的资质和实力才能够履行代建职责。包括：具有科学合理的工程项目管理组织体系、工作程序和工作规程；具有较强的工程技术力量，能对较复杂的工程技术问题进行分析、决策；熟悉工程建设程序，精通工程项目管理技术，并在工程项目管理中积累了丰富的实践经验；具有一批熟悉工程设计、工程施工，并具有工程实践经验的工程技术人员；具有一批懂工程技术，精通工程项目管理，并具有丰富项目管理实践经验的管理骨干人员；具有懂工程技术，熟悉工程项目管理，特别是具有领导组织能力、综合协调能力，并具有负责工程管理实践经验的项目经理；具有现代化工程项目管理的各种手段。

（二）职业良知

代建公司代替业主履行建设工程管理职责，业主的权益诉求需要通过它们实现和维护，国家有关建设工程的法律法规也要由它们代替业主遵守和履行，代建公司自身也需要从代建业务中获取报酬和收益。因此，代建公司及其从业者必须坚守自己的职业良知，忠于雇主，忠于职业，忠于法律，履职尽责，客观公正，珍惜信用。代建公司尤其需要忠于雇主，因为作为业主的代理人，不仅要代替业主完成各项工程管理事务，更重要的是要具备业主的责任感和主人翁意识，将自己的利益与业主的利益融为一体，与业主成为利益共同体，在与其他建设单位的合作中保持自己的独立性，自觉和坚决地维护业主的合法权益。

四、代建制的风险分析

由于代建制在我国工程建设管理中的历史非常短暂，相关的制度建设也明显滞后于代建制实践，代建过程中不可避免地会面临法律和制度风险。此外，业主与代理业主之间属于一种委托代理关系，代理方是否能够忠实地履行代建合同，委托方的利益能否通过代理业主得以维护和保证，也存在某种不确定性。在这些可能发生的风险当中，对业主一方有着较大影响，应该引起业主高度重视并采取必要措施主动防范的，主要有以下几个方面。

（一）法律和制度风险

从立法层面看，目前我国尚未就代建制专门立法，已有的法律当中也没有针对代建制的明文规定。国务院发布的行政法规中也仅有《关于投资体制改革的决定》涉及到代建制，部门规章中则只有建设部颁发的《建设工程项目管理试行办法》适用于代建制。虽然部分省、市、自治区专门针对代建制出台了一些制度规定，但这些制度规定属于地方性政府规章，法律层级和效力比较低。不仅如此，在有限的关于代建制的制度规定当中，相关表述也显得较为宏观和简略，不足以作为解决代建制实施过程中各种具体问题的法律依据，而代建制的实施细则至今仍为空白。这种状况造成了代建制实施以来一直处于无法可依、无规可循，只能“摸着石头过河”的局面。

由于国家对于代建制并没有严格的法律界定，代建制也没有作为一个法定制度固化下来，代建公司作为代理业主也就不能够取得明确的法律地位，承担相应的法律责任和义务。在代建制过程中，业主通过与代建公司签订代建合同将工程建设的民事责任风险转移给了代理业主，但国家行政法规规定的由业主承担的责任和义务以及对于建设过程中违法行为的责任追究，并不会因为代建合同的签订而转移给代理业主，工程竣工以后，接受审计的仍然是业主单位。这样一来，就让业主单位事实上面临着潜在的巨大风险，即由于代理业主可能出现的违纪违法行为而让业主被迫承担行政和法律责任。

（二）委托代理关系风险

业主通过代建合同将工程项目管理委托给代理业主以后，代理业主就享有在代建范围内独立组织项目的勘察、设计、施工、监理、材料设备等的招投标及有关合同的洽谈与签订、工程款项的支付、工程造价过程控制、结算审核的组织管理等方面的权利。由于代理业主毕竟不是业主，代理业主与业主是两个不同的利益主体，有时候他们的利益是一致的，而有的时候他们的利益却并不一致，甚至可能存在利益冲突。再有，由于业主和代理业主之间信息的不对称，代理业主一方有可能和设计、概算、预算、施工、监理、造价控制、材料供应等单位串通，蒙蔽欺骗业主，损害业主的利益，让业主蒙受经济损失。

（三）合同风险

业主与代理业主的委托代理关系是随着代建合同的签订而发生的，双方的权利义务也是通过代建合同加以约定的，代建合同成为规范约束双方行为的法律依据。如果合同条款语义模糊，逻辑混乱，表述不严谨，重要事项遗漏，或者合同条款明显单方面有利于其中一方，都极易构成合同陷阱，最后要么引发合同纠纷影响工程建设，要么无奈妥协吞下自身权益受侵害的苦果。

五、代建制模式下高校实施监管的策略

虽然代建制让高校从繁杂的工程建设中得以抽身和解脱，也规避了高校在工程建设中的廉政风险。但不可否认的是，代建制也在一定程度上弱化了学校对项目投资计划、项目概预算、资金划拨以及工程造价控制等方面的实时动态监督。因此即使实施了代建制，高校仍需对工程建设全过程实施有效监管。

（一）主动介入，突出造价控制，以跟踪审计监督代理业主

教育部在2007年颁发的《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》中明确要求“各部门、各单位对本部门、本单位的大中型建设工程应实施全过程审计”，而所谓全过程跟踪审计，是指通过“对建设工程项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行监督、控制和评价”，达到“有效控制并真实反映工程造价，降低工程建设成本，提高投资效益，完善建设工程管理，维护教育部门和单位的合法权益，促进廉政建设”等目标。

高校新校区建设项目毫无疑问是大型建设项目，即便其工程管理采用了代建制模式，对工程建设的整个过程进行全过程跟踪审计仍然十分必要和重要。如何在代建制过程中发挥业主的作用，依法依规对代理业主进行监督和制约，应成为代建制模式下全过程跟踪审计的主要内容和工作重点。而选择合适的工作路径及方式，则关系到全过程跟踪审计的作用和效果。

业主聘请代建公司的初衷之一是利用代建公司的专业化工程管理降低工程造价、确保工程质量。然而，代建公司的“专业”有时候可能会变成一把双刃剑，如果代建公司能够始终站在业主的立场代替业主进行工程管理，固然可以让业主享受到代建带来的各种效益，但如果代理业主利用自己的专业优势反过来对付业主、算计业主，则业主不但会遭受巨大的经济损失，而且这种行为还可能由于其专业性强而不易为业主所觉察和制止。同时，随着工程管理权转移给代理业主，代建公司变成了充满各种诱惑和风险的权力集散地。如果缺少了业主的监督，代理业主心里的天平一旦发生倾斜，所谓的通过代建制遏制工程建设中的腐败现象，就只能是一种看上去很美的愿望，不过是让腐败换一个地方发生而已。

所以，业主绝不能因为实行了代建制而对建设过程不闻不问，完全听凭代理业主自行其是。业主在代建过程中，应当对整个代建过程保持知情权，行使监督权。业主对代建公司的监督重点，宜于放在代理业主对建设单位监督管理职责的履行情况上面，换言之，业主对代理业主的监督管理行为应当实施再监督。再监督的切入点和中心环节，则必须是建设过程的造价控制。工程管理的目的在于控制质量、进度和投资。如果不讲投资效益，控制质量和进度应该不成问题；如果不顾质量和工期，要想节省投资也不是难事，只是这样的节省已经毫无价值可言。工程管理的最高境界就是要在控制投资规模的前提下保证质量和工期，进度控制和质量控制归根结底也是工程造价控制，离开造价控制来谈质量和工期，会让工程管理失去实际意义。

作为物业的所有权人，对代理业主实施再监督不仅是业主的权利，也是业主的责任和义务。业主对于工程建设的全部过程，从立项、可研到设计、概算，从征地拆迁、招投标、合同签订，到施工、材料设备采购，从工程价款结算到工程竣工验收等所有环节，都应主动介入，进行跟踪审计，审计的关口越靠前，审计的效益也就越大。很多跟踪审计从施工阶段才开始进行，其实，从投资控制的角度来说，项目决策和设计阶段对工程造价的影响更大。有关资料显示，“在施工阶段影响工程造价的可能性为5%—25%，而在投资决策与设计阶段对工程造价的影响程度可能性为30%—75%”。业主只有从立项和设计阶段介入，才能够最大限度地维护自己的合法权益。

（二）植入监督，实行过控“甲供”，保持监管的独立性

按照目前的代建制模式，过程控制由代理业主负责招投标及有关合同的签订，费用也由代理业主从工程建设资金中直接支付，代理业主与过控单位成为事实上的雇佣与被雇佣关系。过控公司虽然承担全过程跟踪审计的职责，但由于其受雇于同时也受制于代建公司，其工作的独立性难以得到保证，履职的公正性也就无法令人信服。如果过控单位丧失自己的自主权和独立性，过分迁就听命于代建公司，与代建公司结成临时性的利益共同体，工程的过程控制就会形同虚设，业主的利益就会被弃置一旁。

鉴于此，在代建制模式下要做到有效监管，可以采用以下两种方法。其一，“植入法”，即业主在与代建公司签订代建合同时，将过程控制环节从项目管理中剥离出来，采用“甲供”形式，由业主通过招投标方式，直接将过程控制工作委托给第三方公司，并将过程控制环节“植入”项目管理之中，代理业主不再负责过程控制，所需费用由业主支付给过程控制公司。其二，“半植入法”，即由业主与代理业主共同负责工程造价过程控制，并将过程控制“植入”建设管理之中，过控单位须同时向业主和代理业主报告工作进展情况。

（三）实时控制，把握关键环节，将绩效理念贯穿始终

无论采用“植入法”还是“半植入法”实施代建制条件下的全过程监管，重要的是把握住工程建设的关键环节，进行实时动态的监督与控制，并且把绩效理念贯穿审计过程始终。具体操作上则应该做到：一是要求代理业主将施工合同报业主备案，以便业主掌握合同基本信息；二是过控公司必须向业主和代理业主提交过控月度报告，让业主完整准确地了解工程建设各个阶段的具体情况及存在的问题。对于业主的反馈意见，过控公司必须整改落实；三是凡是涉及到造价变更的工程例会，业主必须派人员参加，以了解掌握变更原因、范围及幅度；四是凡单项工程变更达到一定额度，必须报业主单位负责人签字，避免造成既成事实业主被迫接受；五是隐蔽工程的施工过程和阶段性工程的验收，业主单位必须现场监督，以防止工程完工后对存在的问题无法追溯；六是对过控公司的工作实际进行定期考评，并将考评结果与过控费用适当挂钩。

（四）尊重事实，秉持公正立场，妥善处理各方意见分歧

由于业主对过控过程实施了“甲供”，这样就出现了业主、代理业主、过控公司三方相互联系又相互制约的机制，在工程建设尤其是跟踪审计的过程中，三方意见不一致甚至发生冲突的情况不可避免。施工质量、工期与造价控制本身就有可能会构成矛盾，科学合理地解决这些矛盾，也是工程管理的意义和价值所在。这就要求业主单位必须正视矛盾和分歧，充分尊重合同和事实，两利相权取其大，两害相权取其轻。同时，业主也应该转变观念，要认识到存在意见分歧是正常现象，把意见分歧放到桌面上公开讨论、辩论、协商，本来就应该是建立权力制衡机制所必需的内容，也是预防腐败的应有之义。

在对新校区建设实施监管的过程中，业主单位需要防止有人将施工质量、工期与造价控制人为地对立起来，以造价控制会影响工期和质量为由，逃避监督。如果代理业主借口高校监管将会影响质量和工期，学校领导就责备监管部门或人员拖后腿，这样无疑会让相关人员背负沉重的包袱，“戴着镣铐跳舞”，反过来给腐败行为以可乘之机，让高校的监督环节成为轻而易举被攻陷的“突破口”。

（作者单位：成都大学）

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（本栏目责任编辑：范红玉）