天津市海洋生态红线管控对策研究

许 艳，杨 翼，曾 容，向先全，王晓莉，刘 捷，刘书明

（国家海洋信息中心，天津 361005）

天津市海洋生态红线管控对策研究

许 艳，杨 翼，曾 容，向先全，王晓莉，刘 捷，刘书明

（国家海洋信息中心，天津 361005）

根据天津市海洋生态红线区划定结果及天津市海洋管理实际情况，结合 《天津市海洋生态红线区管理规定》，天津市在建立健全海洋生态红线管理制度时，应注重加强海洋生态红线区的环境保护与修复；落实各有关部门的相关职责；为保证红线管控制度的顺利实施，需对红线区的管控成效进行定期考核；建立红线区海洋环境质量监督管理机制；增强公众参与和环保意识，发挥社会监督作用。

海洋生态红线；管控对策；管理制度；天津市

引言

中国经济的快速发展，给环境资源承载带来持续的压力，生态环境问题日益复杂。已建各类保护区隶属管理部门不同，空间上存在着交叉重叠，布局不够合理，生态保护效率不高，关键生态区域未能得到有效保护，为形成保障国家资源与生态环境安全和社会经济协调发展的空间格局，构建人与自然和谐发展的现代化建设新局面，2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）明确提出，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线[1]；2013年底，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专章阐释了“划定生态保护红线”，生态红线已经写入国家政策，纳入国家战略层面，并通过2015年新修订的《中华人民共和国环境保护法》上升到法律层面[2-4]。2013年9月，江苏省人民政府正式印发《江苏省生态红线区域保护规划》，划定了l5类779种生态红线区域，是全国首个正式划定生态红线的省份；2014年天津市人大常委会1号公告《关于批准划定永久性保护生态区域的决定》将共计2 980平方千米划定为永久性保护生态区域，其中红线区总面积约1 800平方千米。

2012年11月，国家海洋局下发了《国家海洋局关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》（国海发 [2012]48号），环渤海三省一市（山东、河北、辽宁、天津）海洋行政主管部门根据文件要求，积极组织编制了各省（市）渤海区的海洋生态红线报告。2013年12月，山东省人民政府办公厅印发关于建立实施渤海海洋生态红线制度的意见（鲁政办发〔2013〕39号），提出了山东省海洋生态红线管理的总体要求、重点任务与保障措施。2014年，辽宁省人民政府办公厅转发省海洋渔业厅关于在渤海实施海洋生态红线制度意见的通知（辽政办发〔2014〕18号），提出了辽宁省海洋生态红线管理的相关要求。

2015年，国家海洋局印发的《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案（2015—2020年）》中提出了实施海洋生态红线制度的主要任务，明确在海洋生态红线区管控范围内实施强制保护和严格管控。2016年4月，国家海洋局发布《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》，要求沿海省市在年底陆续划定海洋生态红线。同年7月，海南省人大通过的《海南省生态保护红线管理规定》包含了海洋生态红线的划定、管控、处罚等内容，赋予了海洋生态红线与陆地生态红线同等的管理要求。

2014年7月，天津市人民政府印发的《天津市永久性保护生态区域管理规定》，尚未将海洋生态红线区纳入，2016年12月，天津市人民政府办公厅转发天津市海洋局拟定的《天津市海洋生态红线区管理规定》，作为《天津市永久性保护生态区域管理规定》的有效补充，是全国第一个针对海洋生态红线专门制定发布的专项制度，满足了天津市海洋生态红线区管理要求，对于推动天津市海洋生态红线区各项工作的扎实开展、取得实绩具有重要意义。

1 天津海洋生态红线区域概况

海洋生态红线区指为维护海洋生态健康与生态安全，以重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和海洋生态脆弱区为保护重点而划定的实施严格管控、强制性保护的区域。国家海洋局下发《国家海洋局关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》后，天津市海洋局积极开展了天津市海洋生态红线区划定工作，组织编制了《天津市海洋生态红线区报告》，经市人民政府同意，报告于2014年7月正式发布实施。该次划定的海洋生态红线区包括219.79平方千米海域和18.63千米岸线（表1），分布在天津大神堂牡蛎礁国家级海洋特别保护区、汉沽重要渔业海域、北塘旅游休闲娱乐区、大港滨海湿地和天津大神堂自然岸线等5个区域，均远离天津海洋产业集聚区，受人类开发活动影响较小，具体分布情况如图1所示。

2 天津海洋生态红线区管控面临的问题

2.1 海洋生态红线区环境问题

天津海洋生态红线区环境保护和生态修复的落实是红线区管控面临的主要问题。天津海洋生态红线区环境状况相对较好，但仍存在环境破坏和污染的风险。大神堂牡蛎礁保护区附近海域的牡蛎不合理采挖现象，人工牡蛎礁、人工鱼礁的投放和增殖放流等生态修复计划的持续实施，环保执法的有序开展等，都需要外界和有关政府的关注和管理。汉沽近岸海域，由于近几年的破坏性捕捞，近浅海经济贝类资源遭到严重破坏，栖息环境、种质资源和生物多样性严重受损，经济贝类退化严重，且该海域及周边海域毗邻中心渔港航道附近，作业渔船在航运和捕捞时的含油废水排放、生活生产垃圾丢弃等给海水环境质量和渔业资源造成不利影响。天津大神堂自然岸线生态红线区附近海域海水质量状况较差，区域内排污口管理，养殖和生活垃圾的处理需要重点考虑。北塘旅游休闲娱乐区陆源污染压力较大，海岛的旅游活动和设施管理、岛以外的海域生态环境均有待提高。大港滨海湿地海洋生态红线区内近岸水质环境受池塘化养殖影响，水质质量较差，沿岸植被覆盖率低，建设废弃物和生活垃圾安置，以及近岸海洋工程建设项目和排污口管理问题需要进一步思考和解决。

图1 天津市海洋生态红线区分布图Fig.1 The marine ecological red line areas in Tianjin

表1 天津市海洋生态红线区划定情况[5]Tab.1 The range of the marine ecological red line areas in Tianjin

2.2 海洋生态红线区管控协调问题

海洋生态系统具有复杂多样的特点和保护要求，天津市海洋生态红线区涉及湿地、岸线、河口等不同生态系统类型，管控目标有所不同，管控措施的制定面临复杂性和差别化的难题。海洋生态红线区的管理具有综合性特点，为保证海洋生态红线区管理的成效，《天津市海洋生态红线区管理规定》规定了天津市海洋局、环保局、农委、海事局和水务局在海洋生态红线区管理中的相应职责，要求滨海新区人民政府、市建委、市交通运输委、市规划局、市财政局等相关单位按照各自职责做好海洋生态红线区的保护和管理工作。如何协调各有关单位对于海洋生态红线区的管理，将海洋生态红线区的保护落到实处值得深入思考。

2.3 海洋生态红线区管控成效评估问题

海洋生态红线区管控成效的考核与责任追究机制相关联，海洋生态红线监测、评估与考核体系具有差异化特点。各级主管部门与协管部门的责任不同，考核体系的建立需要制定差别化的考评指标和标准。同时，为保证各红线区同步管理，建设生态红线多层级管理信息系统十分必要。生态红线区的管理涉及不同管理部门，目前不同管理部门的领导责任制尚不明确，对违反义务和职责造成红线区生态系统破坏的行为，追究机制也未建立。

3 天津海洋生态红线区管控对策与思路

根据天津市海洋生态红线区划定结果及天津市海洋管理实际情况，《天津市海洋生态红线区管理规定》规定的天津海洋生态红线区管控措施主要包含以下内容:（1）管控目的、适用范围；（2）职责部分，确定市人民政府和涉海相关单位的主要职责；（3）管理的具体措施部分，确定海洋生态红线区划定与调整、建设项目管理、行为活动管理、生态保护、监测与评估、标识设立、宣传与科研、资金来源、执法监管等具体要求；（4）法律责任部分，单位与个人、管理人员违反该规定须承担的法律责任。其中管理的具体措施是针对保护目的而制定的重点内容。

3.1 保护措施

根据《天津市海洋生态红线区管理规定》，海洋生态红线区内应加强滨海湿地、淤泥质海岸、海岛等生态系统的保护与修复，开展自然岸线整治修复。按照“统筹规划、综合治理、标本兼治、分类指导”的原则，扎实而富有针对性地开展海洋生态红线区海洋生态整治修复活动，有效恢复海洋生态红线区受损退化生态。结合天津市海洋生态红线区面临的环境问题，具体应加强湿地生态系统植被修复，水质的改善，岸线的修复以及海岛周边环境整治修复。

建议在大神堂保护区开展人工牡蛎礁选划与投放工程的生态修复；在天津汉沽重要渔业海域适合的区域开展人工鱼礁生态修复活动，营造出小型海洋人工生态系统，充分利用靠近天然的活牡蛎礁区的区域特点，配合牡蛎礁保护区开展相关的修复措施，辅助天然活牡蛎礁发挥生态作用；开展三河岛周边海域整治和修复工作，对三河岛周边海域，特别是永定河、蓟运河等河道两侧芦苇湿地区域，进行保护和环境整治，使北塘入海口的整体生态环境和景观水平得到改善；应重点整治大港滨海湿地入海河流沿岸环境，保护滩涂湿地生态环境和浅海生物多样性，开展沿岸环境综合整治，清理沿岸生活垃圾，恢复河岸植被，构建人工湿地等工程技术，修复恢复受损河口生境和自然景观，减轻上游对大港湿地红线区的污染，综合运用生态廊道、盐沼植被恢复、生态化岸线等工程技术手段，有效保护和恢复受干扰滨海湿地的生态系统功能；对大神堂自然岸线区域开展环境整治，通过回收、转运和就地改造等方式对废弃物和堆积物进行清理，防止垃圾入海。

3.2 管控措施

《天津市海洋生态红线区管理规定》针对天津市海洋生态红线区提出了在禁止开发区内禁止实施一切与保护无关的工程建设活动；限制开发区内禁止新建排污口，严控开发强度。并对各类型海洋生态红线区的建设项目开发活动制定了具体管控要求。同时，对海洋生态红线区内入海污染物排放，渔业养殖与捕捞行为，船舶污染、海堤工程建设、河口治理等活动进行了规范和规定。

海洋生态红线区和海洋功能区管理涉及范围较为广泛，各级政府应统筹协调，加强涉海多部门的沟通管理，协调好海洋、环保、海事、渔业等行政主管部门，认真履行各自职责，协调配合，共同做好海洋生态红线区的保护管理工作。海洋生态红线区和海洋功能区管理涉及范围较为广泛，各级政府应统筹协调，加强涉海多部门的沟通管理，协调好海洋、环保、海事、渔业等行政主管部门，认真履行各自职责，协调配合，共同做好海洋生态红线区和海洋功能区的保护管理工作。建立完善的公众交流机制，加强宣传教育工作。采取多种方式加强海洋生态红线区和功能区的宣传教育和科学知识普及工作，大力宣传保护海洋生态红线区和功能区的重要意义，增强全社会的责任感和紧迫感，提高公众自觉保护海洋生态红线区和功能区的意识，提高渔民的环境保护意识，引导渔民走绿色生产和生活之路，充分考虑渔民的生活需求，采取“生计替代”等适当的补偿措施，鼓励渔民退养还滩。健全完善公众交流机制和公开机制，支持和鼓励公民、法人和其他组织参与海洋生态红线区和功能区的保护工作，充分发挥社会团体在海洋保护宣传及社会监督中的作用，调动公众参与的积极性。

3.3 监督措施

根据《渤海海洋生态红线划定技术指南》和《天津市海洋生态红线区报告》中对海洋生态红线区范围、自然岸线、水质达标率、陆源减排等控制指标，以及大力推进海洋生态红线区监视监测和监督执法能力建设的要求，结合天津海洋生态红线区污染源及类型，《天津市海洋生态红线区管理规定》规定对海洋生态红线区要定期开展监测、评价与管控评估。为保证红线区监督实时性，可建立红线区监督管理信息系统，定期通报红线区环境监测状况，对红线区的海洋灾害进行预警，监督海洋开发项目与活动实施，实行海洋生态红线区联控机制。

海洋生态红线区监督执法工作可引进卫星遥感和无人机等先进手段，对区域滩涂和浅海地区进行高频次、全覆盖的监视监测，掌握红线区全空间海洋环境状况，为有效实施监督管理提供支撑；加强海堤工程建设的监管监控；加强对养殖塘及养殖活动的监视监管，摸清养殖排污情况。规范渔业养殖与捕捞行为，加大休渔期捕捞行为的查处力度，清理渔业海域内非法捕捞行为，规范底播养殖。加强航运安全管理，加大对船舶污染活动的监控，防止溢油事故发生，加强渔船排污的管理。组织海警定期巡视保护区周边海洋工程环保措施、工程环境管理与监测计划是否按照审批的环评报告的内容执行，坚决查处未批先建和不按环评审批内容施工和运营的违法行为，保护海上界标、监视监测平台、生态修复设施的安全。加强监视监测硬件设施建设，通过在保护区周边建立监视监测设施，提升保护区全天候、全覆盖的监视能力。加强对天津海域生态红线区的管控实施情况的监督检查，对海洋生态红线区制度实施过程中海洋环境保护工作的落实情况进行实时监控，及时整治海洋环境变化较大的区域。建立天津海域生态红线区行政违法行为处罚机制，对无权批准、越权批准或者不按要求批准使用海域或改变海域用途等行政违法行为予以坚决查处。完善信访、举报和听证制度，加强海洋生态红线区制度实施过程中的社会监督力度。

[1]苏同向，王浩.生态红线概念辨析及其划定策略研究[J].中国园林，2015（5）:75-79

[2]李双建，杨潇.海洋生态红线管理成效评价指标体系研究[J].生态经济，2016（1）:165-169

[3] 陈海嵩.“生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开[J].现代法学，2014（4）:85-97

[4]全国人民代表大会常务委员.中华人民共和国环境保护法[L].2015年1月1日.第二十九条

[5]路文海，向先全，刘捷，等.加强海洋生态红线区与功能区制度建设[J].宏观经济管理，2015（7）:22-24.

Study on Management System and Control Mechanism of Marine Ecological Red Line in Tianjin

XU Yan，YANG Yi，ZENG Rong，XIANG Xianquan，WANG Xiaoli，LIU Jie，LIU Shuming
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

According to the marine ecological red line and the situation of marine managementin Tianjin，the governmenthas paid attention to strengthening the environmental protection and ecological restoration of the marine ecological red line；and madecleared themanagementmain bodyaccountabilityforestablishingthe managementsystem and control mechanism ofmarine ecologicalred line in combination with the"Regulations of Marine Ecological Red Line Areas in Tianjin". In order to ensure the smooth implementation of the management mechanism of the marine ecological red line，we should examine the efficiency of management regularly，build the quality supervision mechanism of the marine ecological red line；and enhance the environmental protection consciousness and sense of participation of the public to give play to the role of social supervision.

Marine ecological red line；Control mechanism；Management system；Tianjin

F205

A

2095-1647（2016）06-0048-06

2016-12-02

许艳，女，硕士研究生，研究实习员，主要研究方向为海洋生态环境保护，E-mail:154240535@163.com。