财政与国家治理暨财政智库60年研讨会观点综述

财政与国家治理暨财政智库60年研讨会观点综述

2016年11月4日—5日，中国财政科学研究院和中国财政学会在中国科技会堂成功主办“财政与国家治理暨财政智库60年研讨会”，就财政作为国家治理基础和重要支柱的战略定位及新型财政智库建设的思路和方法展开研讨。会前征文共收到115篇论文。财政部领导出席会议并致辞，6位著名专家发表主旨演讲，18位知名专家发表专题演讲，18位专家专题评论，还有多位专家对新型高端智库建设和财经宣传等发表演讲，来自全国各地的180多位代表参加了本次研讨会。

中国财政学会会长、时任财政部部长楼继伟做书面讲话，财政部部长助理戴柏华莅临会议并致辞。在财政与国家治理论坛上，中国财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希、财政部综合司司长王光坤、北京大学政府管理学院常务副院长燕继荣、中国财政学会常务理事王兰军、中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇、国家行政学院经济学部主任张占斌分别发表主题演讲。近40位研究机构、高校的财政、法律等领域的专家参与“现代财政制度与国家治理”和“公共风险与国家治理”两个分论坛的研讨。研讨会围绕财政学科属性、财政与国家治理体系和治理能力现代化、国家治理视角下的现代财政制度、公共风险治理及减贫治理等问题展开了深入研讨，提出了一系列创新独到的学术观点和严谨务实的政策建议。现将主要观点综述如下。

一、关于财政和财政学的地位

（一）如何认识财政是国家治理基础和重要支柱

楼继伟指出，要“立足于实现中华民族伟大复兴，深刻认识财政与国家治理的关系”。实现大国复兴和崛起，必须有支撑大国崛起的治理架构，有抵御大国崛起风险的制度安排。财政是国家治理的基础和重要支柱，大国治理需要大国财政，大国财政为大国治理发挥基础性作用，并上升到全球经济治理中发挥作用。从历史演进视角看，财政是“国之命脉、万世之本”。人类国家史上每一次重大变革，无不渗透着深刻的财政因素。从现实改革需要看，在适应和引领新常态的过程中，财政深刻介入国家治理各个方面，建立现代财政制度更为艰巨紧迫。从未来发展趋势看，建立现代财政制度是实现中华民族伟大复兴中国梦的基础和重要支撑。加快构建现代财政制度，有利于提升资源汲取、风险防范化解、危机应对等国家能力，应对大国崛起过程中的各种不确定性，为实现“两个一百年”奋斗目标提供坚实基础。

戴柏华指出，党的十八届三中全会将财政的地位和作用提到了前所未有的高度，也为我们深化财税体制改革、推进财政事业科学发展指明了方向。理解财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，至少包含三个方面：首先，财政是国家治理的物质保障，是任何经济形态和社会发展阶段政府履职的基础。特别是在市场经济条件下，通过预算、税收、社保、投资等政策工具，能够“熨平”经济周期波动，促进经济平稳健康发展、社会和谐稳定和人民安居乐业。其次，财政制度和相关体制机制是国家治理的制度保障。国家治理体系包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。财政制度安排集中体现了政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，贯穿于经济、政治等各个领域，在整个国家治理体系中发挥着关键性、基础性作用。第三，建设现代财政制度是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和关键环节。现代财政制度涉及方方面面，牵一发而动全身。以财税体制改革为突破口，通过财力分配、财政行为规范和财政支出结构的调整，引导和推动政府转变职能、提升效能，带动其他相关领域的体制机制完善，能够有力推动国家治理体系和治理能力的现代化。

刘尚希认为，理解财政与国家治理的关系，要把握好政府与市场、政府与社会、中央与地方三个维度。首先，从政府与市场维度来看，过去的市场化改革是向市场放权，都是以财政为突破口，取得了积极成效，但财政改革并没有使市场的作用充分发挥出来。税收方面，地方通过变相的税收优惠制造税收洼地，影响了全国统一市场的形成。财政支出方面，政府各个部门以专项资金的名义支持行业、补贴企业，影响了市场公平竞争。问题出现的根源是财权不统一，财权分散在政府各个部门，各个部门都通过专项资金影响地方，地方得到的专项资金不能整合使用，导致地方在处理政府与市场关系的时候没有话语权。从这个维度来看，财政是一个整体的概念，涉及到政府的各个部门，不能简单地从财政部，或者预算、税制来看，把财政看作一个具体部门是大错特错。其次，从政府与社会维度来看，社会化改革还没有正式全面启动，只是在分行业、分领域的探索，比如教育改革、医疗卫生改革等。科研院所、高校、医院不是经济组织，很显然不能纳入到市场化改革的框架里，只能纳入到社会化改革的框架。但社会化改革碎片化，没有把社会领域的改革统合起来，总揽全局进行设计。要推动政府与社会关系的改革，就要给社会分权。只有如此，才能真正明晰政府责任的边界，以及公共服务该如何提供。有了政府与社会的维度，就可以避免政府包揽或者完全推给市场的两难局面。所以，政府与社会关系中，社会化改革是当前改革的短板，应当极力推进。从中央与地方维度来看，就是中央与地方的财政关系改革。从治理来看，我国是五级政府、两级治理，即中央与地方。财政体制设计上首先要考虑两级治理，然后再考虑五级政府，不能以五级政府来替代两级治理。相应地，财政体制分为国家的财政体制和地方的财政体制。各省情况不同，地方的财政体制就应因地制宜，不能照搬中央与地方的框架。

（二）如何认识财政学的学科属性及地位

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政已经不仅仅是经济手段了，而是从国家治理的角度，把财政与经济、政治、社会各个方面都明确关联起来，财政的职能作用有了全新的定位。对于财政学科建设，也要有全新的理解。楼继伟认为，长期以来财政学被冠之以“研究以国家为主体的财政分配关系形成和发展规律的学科”，被列为经济学的一个分支。按照“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位，财政学已不再是经济学的一个分支学科，而应融合哲学、政治学、经济学、社会学、法学等多学科，更好地为治国安邦服务。要以泱泱大国的恢弘气度，探本求真的学术执着，扎实严谨的学术耕耘，努力创建出一套具有鲜明中国特色的财政学理论体系和财政学话语体系，以适应现代财政制度和大国财政建设，为实现中华民族伟大复兴中国梦提供理论支撑。

刘尚希认为，把财政归入任何其他一门学科都是对财政学的割裂。从财政的实际活动来观察，财政学综合了政治学、社会学、经济学、法学、公共管理，甚至哲学等学科。按照现行的学科分类，财政学很难归入哪一个学科。如果把财政只定位为经济学的一个应用学科，那就严重限制了财政理论的发展，将财政实践降格为仅仅是一个经济手段和经济杠杆，使财政的实际功能局限于经济领域，越来越功利化和工具化，抑制了财政在社会、政治、文化、生态文明等领域应有的作用，更忽略了财政在人类文明进步中的重大作用。人类文明是从人的联合开始的。人有了联合的需要，就有了公共事务、公共风险，财政也就一同产生。国家治理是整体性的、系统性的和公共性的，既然财政是整体性的、系统性的一个基础，那就不是某一个方面。所以，三中全会决定中关于财税改革的表述就超出了经济功能，认为“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这表明，财政学是超越于经济学之上的一门综合学科，反思财政学理论，重构财政学的理论体系，实际上是三中全会决定给我们提出的一个重大任务。

李俊生认为，把财政学建设成为一级学科是财政学科转型升级的方向。财政学科转型升级必须厘清三个关系：一是财政学和经济学的关系。通过分析德国官房主义学派的研究内容，可以发现财政学的产生实际上是早于经济学的，而且以大陆学派为核心的早期财政学是具有区别于经济学的分析范式的。但是二战之后，由于纳粹党对欧洲早期财政学者的迫害等原因，盎格鲁—撒克逊学派开始逐步兴起，在这个过程中，财政学开始逐步被划入经济学范畴，之后以马斯格雷夫为代表的学者秉承凯恩斯的精神开始运用经济学方法研究财政问题，并构建了经济学化的财政学理论。二是财政学科建设与专业建设的关系。并非建设一级学科就必然要求有特定的就业市场与之相联系，财政学科专业人才培养的基本目标应当是财政专业素质教育和专业理论与技能相结合的模式。三是财政学科与基础理论研究的关系。他认为，构建财政学自己的分析范式是财政学科理论基础的核心环节，之所以提出范式问题是因为当前财政学不仅缺乏对现实问题的科学解释力，而且还缺乏对未来发展的科学预测力。财政学理论框架应当包括财政本源、社会环境、决策模式以及市场形式四个方面。具体而言，应当从社会共同需要来探讨财政本源问题；应当在市场经济大环境下来研究财政学；应当运用公共选择理论来分析财政问题；应当研究公共价值在不同领域不同公共部门的表现形式。

二、关于国家治理体系和治理能力现代化

（一）如何从不同视角认识国家治理

推进国家治理体系和治理能力现代化，进行有关理论建构和实践创新，都离不开国家治理这个思想和逻辑上的起点。燕继荣从政治学的视角分析国家治理。他认为，国家治理就是通过诸如暴力、经济、行政、法律、文化等多种途径和手段完成国家的整合，实现国家的良善治理和长治久安。推动国家的统一、促进国家的创新、降低国家的成本、减少国家的阻力、降低或规避国家的风险是国家治理的主要任务和目标。他从统一性、均等化和国家运行成本三个方面进行了重点分析。国家的统一性不仅包括主权和治权的统一，还包括许多要素。要完成国家治理现代化的任务，必须破解制约统一性发展的障碍。从我国来看，主要是源于国家资源的属地化和部门化的管理体制，如经济发展的属地化管理体制，公共环境的属地化管理体制等。国家的均等化，需要中央政府有足够的协调能力，通过财政和税收等政策杠杆和制度工具，来推进公共服务和公共设施的均等化发展。国家运行的成本，包括系统成本、维护成本、运行成本，财政要发挥好在国家治理中的作用，就要研究如何控制这三块成本。

王兰军认为，五大发展理念是新时期治国理政的核心理念。创新是引领发展的第一动力，协调是持续健康发展的内在要求，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好幸福生活追求的重要体现，开放是国家繁荣发展的必由之路，共享是中国特色社会主义的本质要求。五大发展理念是党中央在深刻总结国内外发展经验教训，分析国内外发展大势的基础上形成的，也是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的。特别是针对我国经济发展进入新常态，世界经济复苏低迷提出的治本之策，集中反映了我们党对发展规律的新认识。五大发展理念深刻揭示了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展的必由之路，是关系到我国发展全局的一场深刻变革，是我国发展理论的又一次重大创新，也是新时期治国理政的核心理念。

马珺认为现代国家治理的特征是治理主体多元、各个子系统内部权力制衡及理性商谈标准。与现代国家治理相匹配的财政必然是协商财政、民主财政与法治财政。在现代国家治理体系下，市场与政府的分离促使产生交易财政、契约财政和协商财政，进而产生预算国家。预算的产生又反过来推动了税收国家的建立和完善，建立起协商的、民主的和法治的财政。在此框架下，财政只是国家治理的表现形式，财政的危机反映的是背后国家治理的危机。目前财政体制改革，是为了实现“国家治理现代化”，它整体性地改变了未来财政体制改革的方向，即通过国家治理体系和能力的创新实现财政的彻底解困。

吕冰洋从经济、社会与政治的三维角度看待国家治理。他认为经济治理的核心是“效率”，手段是“经济增长+宏观调控”；社会治理的核心是“秩序”，手段是“社会保护+社会控制”；政治治理的核心是“包容”，手段是“权力开放+权威维护”。当下国家治理的重点为社会保护、权力开放、社会控制。社会保护，即防止市场经济对社会的破坏；权力开放，包括中央向地方权力开放，政府向社会权力开放，在博弈中达到制度均衡；社会控制，要通过社会参与和法治，减轻权力开放带来的社会离心力，达到社会控制的目的，增强向心力。相应地，国家治理的财政职能定位，应由传统的经济发展、收入分配、资源配置职能，转为保护、生产、分配。保护性职能，包括经济权利、政治权利、社会权利保护，主要是落实到预算、财政支出中；生产性职能，即促进经济增长，进行宏观调控；分配性职能，不仅仅是收入再分配，还包括产权再分配。总之，财政可以参与到国家治理中，促进政治更加包容，社会更加有序，经济更加有效。

赵福昌从国家运行的要素认识国家治理，认为治理包含管理，理解“财政是国家治理的基础和重要支柱”，需从国家理论和国家运行更长的历史观察，国家治理的要素除政府（或皇室）运转，首要的是国家主权保障，然后是法律等治理的规则建立，再就是多元主体的治理关系和活动。国家治理要素可简要归为治理环境、治理规则和治理主体。治理环境包括国际、国内环境保护，国际环境要植入大国治理理念；治理规则是指法制法规、道德习俗等的建立与教育等；治理的主体，可简化为政府、社会和市场三个维度，政府与市场、政府与社会均是政府服务转型与对市场、社会放权的关系，体现治理主体多元化、主体人格平等化（去特权化）、治理法治化（规则化）等，目标是真正落实“以人为本”理念。

（二）如何推进国家治理体系和治理能力现代化

王光坤认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，要处理好政府、市场、社会的关系。首先，坚持社会主义市场经济的改革方向，必须使市场在资源配置中起决定性作用。其次，发挥社会主义政治制度的独特优势，更好发挥政府作用。市场并非是万能的，要强化政府的长期规划、微观规制和应对国际风云变幻的能力，为市场创造良好环境，提供优质服务，同时政府要防止出现越位、缺位或者错位的现象。第三，激发社会组织合力。社会可以提供社会资源的分配，是市场机制的有力补充。政府必须改变治理理念，加快实施政企分开，创新社会治理体制，增强社会发展合力，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

三、关于现代财政制度的构建

（一）如何认识当前财税体制改革

楼继伟认为，以改进预算管理、完善税收制度，以及建立事权和支出责任相适应的制度为核心内容的财税体制改革，相继推动出台了一批有力度、有分量的改革成果，现代财政制度建设迈出实质性步伐。一是预算管理制度改革取得决定性进展。以新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等一系列文件颁布实施为标志，基本搭建起现代预算管理制度的主体框架。积极推进预算公开，中央本级支出细化公开到功能分类项级科目，基本支出细化公开到经济分类款级科目；分项目、分地区公开转移支付预算。完善政府预算体系，财政对教育、科技等重点支出一般不再采取挂钩方式，而是统筹安排，优先予以重点保障。同时，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。改进预算管理和控制方式，建立跨年度预算平衡机制，扎实推进中期财政规划管理。推动建立权责发生制政府综合财务报告制度，构建了地方政府债务管理总体制度框架。二是税收制度改革进展明显。全面推开营改增试点，实现增值税对货物和服务的全覆盖，妥善设计相关政策方案，确保所有行业税负只减不增。同时，调整中央与地方增值税收入划分。调整完善消费税政策，进一步发挥消费税在调节生产、引导消费等方面的积极作用。全面实施资源税从价计征改革，同步清理规范相关收费基金。环境保护税、个人所得税、房地产税等改革也正在积极推进。三是财政体制改革稳步推进。国务院已经出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了中央与地方如何划分财政事权、支出责任的相关要求，并制定了改革时间表和路线图。这项改革异常复杂艰难，但改革没有回头路，还需持续推进。

高培勇认为，党的十八届三中全会以来财税体制改革取得了很大的进展，但与2013年时的预期有差距。从预算管理制度改革看，新《预算法》实施细则尚未出台。从税收制度改革看，直接税改革进展缓慢。从财政体制改革看，8月份国务院刚出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导性意见》。他分析主要原因有三个方面：第一，本轮财税体制改革是从国家治理全局角度部署的一轮改革。以往研究财政改革，往往把财政作为一个经济范畴，考虑的是如何让财政体制和经济体制的各个组成部分相匹配。但这一轮改革，在将国家治理上升为官方语系的同时，财政又被作为国家治理的基础和重要支柱提到议事日程。这与以往的定位完全不同，第一次从根本上摆正了财政的位置。现在的财税改革不仅要跳出经济体制，而且还要注意处理同政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设制度，甚至包括党的建设、内政、国防、外交等各个领域的关系，财税改革变得非常复杂。第二，本轮财税体制改革是从发挥财政体制的基础性和支撑性作用角度布局的改革。以往财税改革是针对财税体制运行自身存在的问题展开的，现在除了要解决自身问题之外，还要考虑到对整个国家治理现代化的推进，发挥打基础和建框架的作用。比如，预算制度改革，着眼的就不仅仅是预算问题，还要着眼于财政在现代国家治理中的支撑作用和基础作用。财政体制改革，着眼的就不仅仅是财力和财权之间的关系处理问题，而是作为国家治理体系当中的一个基本关系，如何起到打基础和建支柱的问题。这也是现在改革进程如此复杂和艰难的一个原因所在。第三，本轮财税体制改革是从现代财政文明角度布局的财税改革。以往给财税体制改革定方向的时候，往往着眼于它的属性特征。比如，公共财政是对应市场经济提出来的，两者一脉相承。但是本轮财税体制改革第一次用现代财政制度来定位财税体制改革的方向。现代是相对于传统而言的，是立足于人类文明的前进方向。这时很多在以往改革当中可能考虑很少，甚至基本上没有触摸的一些新理念和新思想就要融入本轮财税体制改革中，比如“公平正义”。本轮财税改革的理念、思想和战略，无论是从预算制度改革还是从税收制度改革到中央和地方财政关系的改革方面看，都和以往不同，我们都是在经历着一场从未有过的考验。

（二）如何构建现代预算制度

马蔡琛认为现代预算制度改革要有大国财政视野。作为单一制的大国，我国要建设相应的大国财政，既要维系国家统一，又要充分调动央地两个方面的积极性。从历史的视角看，税制演化应与时代紧密结合。后工业文明时代，交易、生产环节越来越复杂，增值税节点越来越模糊，必然是要转向现代直接税为主。与之相应的，市场经济条件下，社会财富急剧增长，政府预算管理的原则应由“以收定支”转为“以支定收”，确定政府活动的边界及成本，避免政府收入超过必要规模。从支出方面看，应实施两步走的发展战略。第一步，强调以控制为主；第二步，强调以绩效为主，即在建立起合规性体系基础上再加强绩效管理。在财政支出领域的三公经费方面，“人均三公经费”则是重要的分析指标。关于跨年度预算平衡机制，预算在一个经济运行周期内实现平衡，仅仅是一个理论值，因为它的假设前提是经济周期的运行呈现高度对称性。再者，经济周期是事后才能判断的变量，而预算编制是前置的，不好确定经济运行的时点，现实操作中很难实现。上世纪50年代美国采用该标准，带来的是“艾森豪威尔停滞”。如若考虑道德风险，建议参考新加坡等国家经验，实行“任期内平衡”。并且，跨年度预算平衡机制在没有真正的参评结构之前，年度预算平衡准则仍然不能轻言放弃，否则就很容易沦为赤字财政。中期财政规划年限（目前为3年）则应与国民经济和社会发展规划的年限（目前为5年）实现对接，应当至少是可以约分的两个数。中期财政规划可以采用横向和纵向的不同策略。横向上，对跨年度资本性项目编制中期财政规划。纵向上，有必要编制中央和省两级规划，而没有必要编完全意义上的中期财政预算。

孙开认为，传统的年度预算实际存在年度间衔接不足、难以反映中长期财政收支信息变化、缺乏必不可少的前瞻性等先天缺陷。把跨年度平衡机制和年度预算结合起来，则有助于有效约束年度预算的执行，合理控制预算赤字规模，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性，并实现政府政策、规划和预算间的有机结合。跨年度预算平衡机制从编制、执行及监督审查、运行成本控制等多方面运行。预算流程的第一步，是与五年发展规划结合起来，由专门机构负责年度和跨年度预算的编制；执行过程中要考虑优先顺序、年度间衔接等因素；加强对年度和中期预算跨年度平衡机制的新条件下的监督保障，并统筹考虑跨年度预算的预决算、审计问题。

陈穗红认为，跨年度预算平衡机制和中期财政规划都有利于财政的可持续性，但侧重点不同。狭义的跨年度预算平衡机制主要是规范超收的使用问题，中期财政规划则更多强调与国家发展规划相吻合，从而实现中期的公共政策目标。从国家治理的角度看，两者都是推进国家治理的手段，可以向公众和立法机构提供更多的财政信息，提高公开度、透明度，有利于更好地协调各方面利益关系，倒逼行政管理机制和经济管理体制的改革，推动依法理财、依法施政，也有利于建立公众对政府政策的合理预期，对经济的长期稳定非常重要。在实施过程中需要解决一系列问题，包括在技术上如何对收支进行更准确的预测，相关数据条件如何获得，制度上各个部门如何协调配合，特别是发展规划、战略规划的编制如何进一步改善，以及如何把绩效目标管理贯穿于整个中期财政规划之中，等等。

（三）如何推进税制改革

王振宇认为，地方要实现治理体系和治理能力现代化，有效配置地方资源是一个重要方面。他认为，营改增以后，地方缺乏分税制的基础。但是我国改革开放三十年的经济发展得益于分税制，并且分税制在世界上绝大多数国家都得以成功实施，我国也应该坚持分税制原则继续前行。但是全面营改增之后，地方没有主体税种，对地方的初次分配带来不利影响。从技术层面看，建议合并国税和地税两个征管机构，通过资源整合降低纳税人成本。

刘怡认为，要通过税收分享，完善地区间收入划分。为应对跨省交易深入发展带来的挑战，税收生产地原则导致的地区通过税收优惠进行招商引资、财税竞争的扭曲行为，以及由此导致的地区间发展不平衡，应该考虑建立新的税收分享机制，使居民所得税支出与其从地方性公共产品的供给中享受到的效用相匹配。目前增值税中央与地方5∶5分享，使得企业税收划分更加扭曲，不利于地方增长方式转变。解决方法是实施消费地原则，或者考虑生产地和消费地原则相结合，即原来75∶25中的25还是按照生产地原则，新增的25按照消费地原则进行分享，根据消费者所在地的邮政编码进行征税。

（四）如何推进事权与支出责任划分改革

任进认为，基于我国的央地关系是民主集中制的单一制，央地关系法治化，主要在于中央和地方政府职能调整和法律规范。职能调整方面，在国家通过简政放权调整中央和地方政府间的职能关系，调动地方政府的主动性和积极性基础上，加强中央战略规划、政策标准的制定和实施、宏观调控和监管，并尽可能符合地方实际，并建立事权和支出责任相适应的制度。法治化方面，第一，明确中央和地方的事权，使各地政府在法治的轨道上来规范自己的事权，加快形成分工合理、权责一致、运转高效、法治保证的国家权力纵向配置和运行机制。第二，实行国家机构组织职能法律化，推动全面依法治国。第三，建立现代财政制度，推动事权法治化，并加强财税立法。另外，还要建立全国统一的市场准入负面清单，并要重视地方政府法治化。

韩凤芹主要从四个方面讨论以协同共治推进科技体制改革。一是科技创新需要协同共治，因为它不仅是经济问题，也是社会问题。从科技创新趋势的角度，多元的模块化网络创新已经取代了传统的单一的创新模式，这就意味着不只是靠个体来进行简单的创新。创新的不确定性也要求政府、市场、社会之间，以及各级政府、市场各个不同主体，以及社会主体之间的协同共治。二是政策有效性的基本评价。目前政府作为的困惑主要有，政府科技投入没有有效激发企业和社会的创新意愿，扭曲了社会科研行为，科技与经济脱节问题仍较为严重。主要原因是缺乏协同基础，创新主体基本职责不清，如：基础科研，高校、科研院所、科学家等。三是补社会短板，构建政府、市场与社会的协同治理体系。要转变政府思维方式，从单方面发力转向协同共治，从经济思维向社会思维转变，加大社会改革。重塑社会创新文化，政府先行，增强社会责任意识，植入社会精神。四是以协同共治引领科技政策改革的建议。政府退进并重，以普惠性政策营造有利于创新的生态环境；建立科技创新驱动的统筹协调机制，统筹科技资源；改革社会评价机制，规范创新行为；减少竞争性项目，加大原创性科研的稳定支持力度；破除科研经费管理的诸多制约，提高科研工作人员收入水平。

张占斌认为五大发展理念对财政支出责任提出了新的要求。尤其是从财政支持创新方面看，还存在资金的条块分割问题，包括一些支持企业创新的补助资金，实际上是影响了创新的积极性，甚至助长投机取巧的行为。财税改革要正确处理政府与市场的关系，要在有利于市场经济发展的条件下支持创新。

四、关于公共风险与减贫问题

（一）如何认识地方政府债务风险问题

姜宏青从政府会计的角度，研究地方政府治理与债务信息披露的耦合。目前来看，地方政府债务信息披露存在多口径、片面化等问题，并且主要用于满足政府预算决策及政府债务信息统计需求，忽略了市场，不能反映地方政府债务行为的有效性和合理性，也无法评价对宏观经济的影响。这种隐蔽性会导致财政、金融，以及社会信任机制等诸多方面风险。因此，地方政府债务管理亟待规范。她认为，地方政府举债行为，是在地方政府治理框架内开展的。地方政府治理应该更加关注内部治理和外部治理，处理好宏观和微观、政府和市场、政府和社会，以及当前利益和未来利益之间的关系。建议地方政府结合区域比较决策债务事项，并承担相应责任；建立地方政府债务独立报告制度，形成多层次的信息披露体系，满足不同的利益相关者的需求。

孟春认为，地方政府债务风险总体可控。但在经济下行背景下，存在不容忽视的潜在风险。政府债务和政府承担的公共风险是密切联系的。政府举债是为了应对公共风险，公共风险的不确定性又会增加政府举债行为的不确定性。因此，应对不同种类的风险及对应的风险主体实行通盘管理，建立起风险防范预警机制，提高风险管理水平。同时，以实现共同利益最大化为目标，明确各利益相关方责任，提高风险管理效率水平。

樊轶侠认为PPP与地方政府性债务治理密切相关。她认为应高度警惕PPP项目中蕴藏的财政风险，包括直接债务规模扩大化的风险、隐性债务可能增加带来的结构性风险、或有债务可能增加带来的结构性风险以及PPP项目由政府主导的效率风险。地方政府在推进PPP时不应该急功近利，应该充分考虑适用性、物有所值和财政可承受能力，合理适度、积极稳妥地推进PPP，否则很容易产生“财政幻觉”或者机会主义，导致政府债务风险的隐匿、低估和错配。立法和政策中PPP债务风险治理的难点问题有，各级政府内部、政府部门之间机制不畅，缺乏协同；缺乏基于债务不确定性的风险控制标准；保障PPP项目有效运行的法规制度存在着诸多冲突；没有将PPP的债务风险控制与项目选择和交易结构设计联动管理。突破路径与政策选择建议：推进统一的PPP立法；在项目选择上，加强PPP项目的前期设计、策划、识别等基础性工作，建立PPP项目动态监控体系；在风险识别上，确保政府承诺、财政支出责任等方面的规范性和公信力，注重或有债务的监控；在风险分配上，注重市场测试和示范效应，构建最优的风险分配机制；设立规范的终端协调机制。

（二）如何推动可持续减贫

韩保江认为，研究我国成为全球减贫事业的样板所带来的启示，需要总结我国减贫的一些规律性的做法。一是利用了我国快速推进的工业化、城镇化，依托着改革这驾战车，最大限度地提高了我国劳动生产率和资源配置的效率。二是我国实现巨大减贫成就的根本在于体制改革，由过去政府主导到现在市场在资源配置中起决定性作用，这一过程所带来的弹性的、非常有张力的社会创造机制为减贫做出了巨大贡献。

王小林认为，到2020年全面建成小康社会，国家治理的短板是贫困地区的发展。要实现2020年贫困人口如期脱贫，就要推动贫困人口的精准识别。他认为既要通过最低生活保障制度解决收入贫困和短期贫困，也要通过精准扶贫实现到人到户人的能力的开发，在教育上、健康上形成阻断贫困代际传递的机制，解决非收入贫困和长期贫困。目前国家实行的2020年前脱贫标准是，收入上稳定两年以上超过国家扶贫标准，非收入上不愁吃穿，保障义务教育、基本医疗和住房安全。这是一个基于人的能力的新的标准。

李实认为，关于贫困标准与贫困人口的精准识别，我国应从目前采用的绝对的、单维度的、以收入为主的贫困标准，改为采用多维贫困标准，可以提高贫困人口的识别瞄准率，同时又能真正做到在精准扶贫当中有效利用包括低保在内的各种扶贫措施。现有的低保制度和建档立卡制度，对农村贫困人口的识别存在较大误差，只能覆盖一部分贫困群体，很大一部分贫困人口可能会漏掉。

李成威认为，财政是国家治理的基础，其实财政也是贫困治理的基础。从未来扶贫的资金需求来看，在经济下行背景下筹资的压力是非常大的。如何破解这一筹资压力，各种资金渠道加强协调配合是非常重要的。对于今后的扶贫策略，要采取参与式扶贫的方法，让贫困对象自己脱贫，充分发挥贫困人口的主观能动性，要创新扶贫资金投入方式，整合扶贫资金，发挥扶贫资金的最大效果。

谷青认为，对比中国的扶贫战略和可持续发展目标之间的一些联系，发现可持续发展目标和中国阶段式的扶贫战略之间存在着紧密的联系。精准扶贫战略的有效实施，可以一揽子地解决多个发展中的挑战和可持续发展目标提出的要求，完成比如工作机会、公共服务、可持续的城镇化、自然资源保护等各个可持续发展目标所实现的方向。扶贫是实现可持续发展金字塔的地基，是最坚实的一个发展目标。只要解决好了这个贫困的问题，其他的发展性问题就可以有相应比较好的解决机会。

会议还就高端智库建设、财经宣传等问题进行了研讨。

傅志华、赵福昌、李成威、梁洪波、李丰伟、于彬整理

（责任编辑：邢荷生）