PPP与特许经营——西方经济文化视角下的起源与发展

刘晓然

PPP与特许经营
——西方经济文化视角下的起源与发展

刘晓然

诞生于西方资本主义市场的PPP（public-private partnerships）实质上是公共领域的公私合作关系，指的是社会资本参与公共基础设施建设和提供公共服务。PPP范畴广泛，形式多样，强调了公私关系的互动，特许经营（Concessions）是其中的一种具体形式。二者在概念、内涵和融资等方面具有明显差别。我国的PPP与西方强调的特许经营有着本质差异。理清这些关系的差别和内在逻辑，借鉴西方立法经验，同时立足我国特殊国情，有利于促进我国PPP的立法完善。

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一、概念与分类

公私合作（public-private partnerships，PPP）被视为古老的概念，最早产生于早期道路建设中的合作关系。因而PPP的本质是一种关系的存在形式，这种关系就是公共部门与私营或者其他社会组织在公共领域进行的合作，其更加强调社会资本在公共服务和公共基础设施方面的参与性。迄今为止，PPP采用了多种形式，按照基础设施的所有权进行分类，常见的有建设－经营－转让（Built Operate Transfer，BOT）（所有权移交政府），建设－拥有－运营（Build Own Operate，BOO）（所有权不移交政府），租赁（Leasing），合资企业（Joint Venture，JV），运营和管理合同（Operations or management contracts），合作安排（cooperative arrangments）。因而，广义上的政府与社会资本合作，都可以被划归为PPP。

西方学者将PPP按照性质的不同划分为契约型PPP（Contractual）和机构型PPP（Institutional）。前一种合作关系仅是基于合同联系，而后一种会涉及到形式不同的法人实体。契约型PPP是其中最重要的形式，其覆盖了两种公共和私人关系的互动：公共合约（Public contracts）和特许经营。欧盟委员会进一步从融资的视角将二者进行区分。在公共合约之下，公共部门向私营合作者支付费用；而在特许经营之下，费用则由使用者承担。

《2004年欧盟公共部门采购指令》（以下简称为《指令》）将特许经营划分为工程特许（Work Concessions）和服务特许（Service Concessions）。特许经营的概念起源于“特许权”（Concessions），最初并不明确其是否具有经营的含义。直到欧盟的《指令》对其进行了明确的界定，将特许权按照是否

带有使用者付费机制进行区分。在西方的实际情况中，含有付费机制的特许经营覆盖了绝大多数情况，而后二者沿用了同样的英文概念。很明显，特许经营伴随着商业的经营行为，带有明确的营利性。值得注意的是，西方的特许经营与我国强调的政府特许有些不同，因为二者诞生于不同的国情和理论土壤。西方高度成熟的市场经济、产业化模式以及私有化浪潮催生了以经营为导向的特许经营模式，这种模式强调的是公私之间的互动关系，因而被划归为PPP的一种形式，其平行对立的概念是以政府采购行为为主导的公私互动的另一种形式——公共合约，而我国的政府特许则是行政许可。

BOT是最常见的特许经营形式。BOT特许经营允许私营部门在特许期限内，融资、建设、经营和维护基础设施项目，可以向使用者收取合理的使用费用。特许期届满，基础设施项目的所有权将被移交与政府。在特许期内，经营责任转移给持有特许权的私营部门是特许经营模式最显著的特点。特许期的长短与私营部门利用投建的基础设施营利并收复成本的时间跨度有关。另外值得一提的是，BOT特许经营几乎替代了BOOT模式，即建设－拥有－运营－转让（Build Own Operate Transfer）。在BOOT模式下，被授予特许权的私营部门持有基础设施的所有权，并负责修建和运营。而在BOT的合同形式下，政府持最终所有权及按照合同转移项目建设和现金流转的权利。这两种类别并无优劣之分，选择何种合同形式取决于适用于项目的法律制度。

PPP与特许经营在概念上有一定程度重合，但视角和内涵有所不同。在当前我国PPP立法时期，理顺PPP各形式间的异同有助于规范责权，控制风险，制定良善之法。公私合作起源于西方，立足西方的理论土壤，从经济文化视角探究PPP与特许经营的起源与发展，便于理清和区分概念的内在逻辑，对我国立法过程具有一定借鉴意义。

二、概念的起源与发展

早期的公私合作主要是发生在基础设施领域的私人参与的活动，以道路建设和水利工程为主。这一时期，收费道路并不鲜见。《世界志》中记载，凯撒时期，罗马帝国曾授予萨拉西布罗管理小巴纳德山口的收取道路费的特许权。作为回报，部落需要承担维修山间道路、引路和搬运的责任，这是最早的合作形式。而如今，广义上讲，只要在公共领域涉及公私合作的形式，都可以被称为PPP。PPP模式在英国、美国、加拿大甚至南非广泛应用和发展。尽管其始于欧洲，但迄今为止，由于不同国家的国情和经济状况不同，欧洲各国并没有形成一套完整统一的PPP模式，但是广义的政府与私人的合作关系仍然在各国进行着不断的深化。

伴随着工业的扩张和政府投资的萌芽，最早的特许经营始于1660年英国的收费公路建设。英国三郡的法官请愿国会通过筹集资金重修和维护大北方公路的法案，法案特许三地法官设置关卡收取过路费的权利。特许期持续了21年，在修路债务被清算后，道路重新归于无偿使用。直到十八世纪，习惯法将道路管理权归于特设的地方机构，而道路维护的成本承担方也由政府转移到使用者。随后，“公路信托基金”（Turnpike Trust）产生。受托者受权筹集资金并将其投资于公路建设，实际的公路维修和建设则属于检验员的管理工作，而收取过路费的权利作为一种特许的经营权，被外包、拍卖和竞价。

特许经营模式由公路建设扩展到运河、铁路和城市供水等领域，席卷欧美各国，尤其是法国，西班牙，荷兰和比利时，其中法国最为典型。不同的是，在这些以特许经营著称的国家，特许经营被划分为不同于PPP的独立概念，或者说是对PPP的革新。法国几乎没有PPP的相关政策，因为PPP已经被视作“过去式”，而特许经营沿袭了PPP最显著的特征——以商业化模式建设、经营公共基础设施和提供公共服务。特许经营给予企业在特许期内的经营权，到19世纪，这种模式进一步渗透到融资领域，私人经营者和银行广泛地参与了融资环节。在经历了二战后的国家垄断资本主义浪潮后，法国的公共服务和基础设施主要分为两个不同的体系，一种是基于PPP的特许经营模式，另一种是国家统制经济模式。此外，值得一提的是，特许经营在不同国家的运营过程中表现出较大差别。比如，在荷兰的特许经营中，政府机构设置了专门的咨询中心以方便参与和管理，而法国则未采用政府参与指导的模式。

相较两种模式，PPP本质上是一种公私的合作关系，为克服纯公共投资和私人投资的明显弊端，PPP开辟了更加行之有效的方式。PPP的形式更多样，政府与私营以及非政府组织等呈现了多种合作方式。在PPP模式中，政府和企业既可以各自分工，分别承担融资和建设的任务，又可以合作，共同融资和管理，利益共享，风险共担。PPP的复杂性不仅在于其形式的多样，更在于政府和企业在项目中的责权划分，或者究竟何者承担更大的责任。如何划清商业经营和公共资源配置的合理界限，则要根据现有法律体制和项目本身性质具体情况具体分析。

特许经营运作的主要背景是公共服务的商业化，其产生和发展伴随着市场经济的发展、日益激烈的竞争以及私有化背景。特许经营区别于PPP的最主要特征就是其经营的内涵，也就是公共领域的商业经营模式。特许经营的主要特征是存在经营行为，与PPP所强调的合作关系相比，特许经营中企业不仅可以运用商业模式经营公共设施传递公共服务，还可以进行融资，甚至完全承担项目建设的全过程。简而言之，就概念而言，PPP与特许经营既高度重合又各有侧重。而在实际运作中，究竟该选择合作还是经营，则很大程度受到现行法律制度、社会习惯、利益群体以及其背后复杂的融资环节的支配。

三、融资方式与风险分担

PPP具有多种付款和筹资方式，收入来源主要包括政府付费、第三方（比如使用者）付费，或者多方付费。筹资方式除了政府资助外，还包括私营部门、银行或者其他的放款人，或者多方筹资，因而PPP最主要的特征就是提高效率，风险共担。

风险共担也同样是特许经营产生的主要动力。除此之外，政府还可以通过特许经营将投资成本完全转移给企业，来实现控制预算。而为了使得企业投资那些高费用、高风险的基础设施项目，政府也必须让渡利润。早在17、18世纪，欧洲许多兴起一时的特许经营项目并没有受到明确的规章制度的约束，因为政府在一定程度上默许了这些经营者的垄断权，例如，在法国，许多运河的特许经营者在船舶航行中享有特权。如今，虽然公共部门可以对项目进行管理和监督，但经营者仍然享有特许期内对项目的控制权和现金流转的权利。事实上这些项目已经演变为了实质的经营行为，因为特许经营者提供商品和服务的目的远不止为了收回成本，其主要目的是取得利益最大化。因而，

特许经营最主要的特征并非是风险的分担，而是风险的转移。政府转移投资风险给企业，而持有经营权的企业为获得最大利益承担风险。

总之，尽管PPP和特许经营的融资和风险分担过程也有相当程度的重合，但二者的本质和目的有所不同。因而在实际操作过程中，选择何种方式，公共部门需要在效率和成本之间综合权衡考量，才能做出妥善选择。

四、立法规范

在欧盟现行《指令》中并没有关于PPP的明确法律定义，而欧盟现有的法律框架中也没有关于PPP的统一立法，或者规定选择何种PPP模式的法律准则。根据欧盟购买规定，PPP要么属于公共合约，要么是特许经营，再或者是《指令》范围外的合同形式。《指令》规定，符合公共合约的PPP必须选择《指令》中关于公共合约的程序。因而，政府需要妥善做出规定，因为PPP通常伴随着复杂的合同形式和利益博弈。对于PPP中的政府采购行为，现阶段已经在世界范围内得到了相对完备严格的法律规范（公共合约），然而政府购买法究竟在何种程度上适用于特许经营演变成了新的颇具争议的问题。

在现行的欧盟法律框架中，公约并不适用于特许经营，但是欧盟的一些由判例法延伸出的界定模糊的法律准则，比如公平性、透明性等原则却适用于此。

特许经营的立法主要包括对特许经营内容的管控，即融资方式、特许期、特许权的分配、利益的转移，争端的调解等。关于特许经营的立法，由于不同国家立法环境不同，法律准则也各有差异。法国带有明显不同的色彩。相较其他欧盟国家对于公共合约的关注，法国对于特许经营的立法更加注重不同主体间责任的区分以及公私界限。法律规定，只要PPP涉及到普遍利益或者项目的管理环节，就要依照公法进行判例。因为公法严格规定了关于公共资金和财产的支配。同时在公共财产的运作过程相对困难时，其也尝试将在长期租赁合同和特许经营合同期内，允许私有化基础设施的所有权。

总之，在现行法律下，最需要明确的是公共和私人中间的“灰色地带”，即究竟何为公有，何为私有。国家和非国家机构在这一区间内有时会出现职能上的重合，因而理顺管理职能、类政府职能，避免责权的交叉重合，才能规范立法。

五、结 语

PPP和特许经营同根同源，尽管二者在概念上高度相关和重合，但二者的本质内涵、目的和运作过程中仍然存在明显差别。我国当前立法阶段，立法者应从概念的内在逻辑出发，理清差别，划清责权。西方的PPP形式多样，尤其基于欧盟各国高度合作而又各具国情和国民性的现状，其延用同一套欧盟工作《指令》将PPP纳入统一的法律框架，然而不同的商业化、私有化以及行政约束程度又造成了差异性因而使得PPP的形式范围十分广泛。总体而言，西方的PPP相对广义地强调一

种自由市场主导的公私合作关系的存在，有别于私有化或者完全政府配置资源。而我国的政府特许更加注重政府角色的介入，更重物权而非契约。PPP本身是开放市场的产物，诞生于平等自由的契约精神下，在市场竞争中不断深化完善。我国对于PPP的立法不能止步于政府特许，切勿一味用行政力量管束捆绑资本和市场。要顺应日渐深化的市场经济潮流，遵循平等、开放、自由等契约原则，鼓励和深化社会资本的参与，包容PPP形式的多样性，推动改革和立法。

另外，公私合营和特许经营诞生于西方的理论土壤，其带有浓厚的私有化背景色彩，特许经营模式下公共领域高度商业化，都与我国国情有所差别。我国应进一步深化和完善社会主义特色的市场经济及法律体系，在借鉴他国立法的同时，也应立足本国特殊国情，谋求规范合理的良善之法。

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（责任编辑：董丽娟）

PPP and Concessions the Origin and Development from the Perspective of Western Economic Civilization

Liu Xiaoran

Derived from the western capital market，PPP is a cooperative relationship between public and private sphere，it refers to the social participation in construction of public infrastructures and provision of public services.PPP has various forms and it focus on the interaction between public and private sectors，whereby concession is one of those forms.There are some distinctions involving nature of the concepts，contents，payments etc.between PPP and concession.Currently，government concession has been widely adopted during the legislation period in China，it is significantly different from the same concept originated from the western.Tasked to promote the legislation process based on our national conditions，we should ravel out the difference and logics，and take in the lessons from the western.

PPP；concession；legislation

F813

A

2096-1391（2016）09-0000-00

刘晓然，女，曼彻斯特大学全球政策发展研究所研究生