关于河南省涉农政策性担保公司有关情况的调查与思考

河南大学经济学院 聂斌



农经之窗

关于河南省涉农政策性担保公司有关情况的调查与思考

河南大学经济学院 聂斌

河南作为全国农业大省，正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期。随着农业结构转型升级的逐步深入，金融支持已逐渐成为农业农村经济发展的核心。但是，由于涉农项目大部分抵质押物的不完全产权属性，使其获取银行贷款十分困难，在这种情况下，涉农担保公司作为资金需求方与供给方的桥梁，缓解河南省农村金融抑制现象和解决借贷主体之间信息不对称的作用愈发明显。近半年来，笔者先后走访了省直4家政策性涉农担保机构和部分县域涉农担保公司，对16个金融支农试点县或国家现代农业示范区的392家企业进行座谈了解或问卷调查，形成报告如下：

一、涉农担保公司现状

（一）农开担保

河南省农开担保公司存续时间较长（2008年成立），资本规模较大（2013年增至5亿元），实力较强（已取得银行授信约68亿元），业务范围较广（包括贷款担保、承兑担保、贸易担保等，同时也有资金投资、融资咨询等业务），总体上该公司业务开发能力在省直担保公司中排名靠前，也是省内几家涉农银行认可的担保公司。目前，该公司定位为逐步回归为农服务属性，正在有计划地退出非农业务，增加涉农比重，尤其是积极与国家开发银行河南省分行对接，拟搞农业项目批量担保，形成自身特色，力争发挥农业项目融资平台作用，目前正与国开行河南省分行在兰考开展试点。

（二）汇财担保

该公司本意是为河南省现代农业新型农村经营主体提供融资渠道，但在为农服务一段时间后改由公司一民营股东承包经营，事实上转变为一个社会化的担保公司。出于风险考虑，该公司担保门槛较高，反担保主要认房产证和土地证，大部分涉农企业难以达到条件。不过，在为农服务政策力度加大的情况下，该公司与科技厅开展了为科技企业担保的“科技保”业务，目前此类业务异军突起，发展迅速。同时，该公司准备在取得河南省农业厅政策支持情况下回归农业本位，进一步加大农业项目开发力度。

（三）畜牧担保

此公司是目前运转相对规范的担保公司，由省畜牧局派任董事长，省财政厅派任监事长但不参与经营。股东由省畜牧局、省财政厅及部分畜牧企业组成，企业股东不参与生产经营。该公司的经营思路：一是围绕畜牧产业做规划，与河南省畜牧产业规划优先支持的顺序一致，即按奶牛、肉牛、生猪、肉羊、家禽的顺序进行支持；二是明确业务边界，即只做某产业链的某一环节，从而减少风险，目前经营较为规范。据了解，畜牧担保愿意在满足2个条件的情况下加入河南省农业信贷担保公司。

（四）粮食担保

该公司注册资金5亿，实力较强。但据了解，公司项目整体把控能力尚需提高，贷后管理也需要加强，由于以农产品流通企业为主要服务对象，效益较好但风险亦较大，从目前情况看，该公司尚存在项目开发能力、风险控制能力、从业人员素质函待提高等问题。

（五）县级涉农担保公司

部分县（市）成立了政府出资或控股的涉农担保公司，但是人员数量一般较少，县级组建的多为3～5人，公司化运作特征不明显，服务对象局限于本级政府辖内企业，经营成果与公司成员联系度低，业务开展缺少积极性，主要依靠从业人员的党性观念和责任心。以河南省农发行为例，与该行有业务关系的有政府背景的担保公司实际担保业务量很小，还有部分机构与农发行签订合作协议后一直未开办合作担保业务。当然，也有独树一帜的，如永城市金财投资发展公司，与国开行河南省分行合作，从2008年起，市财政每年注入500万，到目前共计3 000万资本金，运行 7年多来未出现一笔坏呆账，由于管理规范，国开行累计为其发放贷款逾20亿元，远超国家规定额度，成为财政部、农业部、国开行总行开展金融支农工作的一个典型案例。

（六）民营涉农担保公司

这些公司经营积极性较高，从业人员一般比政府支持的机构多一些，而且有专职的营销人员。从业人员待遇与经营成果直接挂钩，促进了涉农担保业务量快速上升。而且担保业务范围较广，对涉农一、二、三产业均有支持，不局限某一子行业或某一产业环节，只要担保条件基本可靠就积极担保。但大多数民营机构注册资本金较少，资金积累不足，因此代偿能力较弱，一旦出现几笔代偿问题，就立刻导致经营难以为继，甚至关门倒闭。商丘弘鑫担保公司与国开行合作开展涉农业务，由于一笔300万的不良贷款引发连锁发应，导致公司难以为继；而同为民营的南阳信达担保公司则由于管理规范，到目前未出现一笔不良贷款，国开行已大幅调高其信用等级，该公司已准备定位为专注农业的民营担保公司。

二、涉农担保机构合作中存在的问题

近年来，河南省涉农担保公司虽然围绕服务新农村经营主体不断开拓担保业务，为现代农业发展作出了积极贡献。但在实际工作过程中，由于市场环境、金融环境、信用环境、法律法规体系等的限制，使涉农担保机构的市场风险和信用风险等运营风险不断加大，担保效率和担保效果难以充分实现。突出表现在：

（一）偏离主业

由于涉农项目存在自然风险和市场风险的双重风险，担保公司为实现利益最大化或为了避免国有资本流失和私营资金损失，本能地选择低风险、低成本的担保项目，甚至兼做投融资咨询、风险投资、法律咨询等非担保业务以维持其赢利经营。即使做农业项目，也是优先选择农产品物流等具有较高担保效率和回报率的项目，对农业生产等领域积极性不高。

（二）条块分割

以省直涉农担保公司为例，即有农开、汇财、畜牧、粮食4家公司，产生了条块分割，担保市场的集中程度较低，严重地浪费了社会资源，违背了融资担保行业的发展规律。省以下涉农担保公司又存在资本总量低、运营规模小、信用层级低等情况，使其融资担保业务的增信效力差，难以形成融资担保机构与银行的有序业务往来。

（三）坏账上升

受经济下行压力的影响，部分涉农企业尤其是近两年社会工商资本进入农业的项目，普遍经营困难，加之商业银行压贷，第一还款资金来源枯竭，企业在寻求融资性担保公司时处于弱势方，极易被担保机构收取高额担保费用，导致企业财务费用增加，加大企业风险压力，反过来也使涉农担保公司自身形成潜在风险。

（四）代偿能力下降

以与省农发行合作的涉农担保公司为例，2015年以来集中出现了担保贷款未代偿问题。截至目前，与农发行有合作资格的10家涉农担保机构应代偿责任迅速攀升，且大部分未履行代偿责任，涉及涉农贷款企业约20家。该行已对此建立了监测制度，实行跟踪消号管理。

此外，河南省涉农担保机构还存在诸多缺陷：员工素质偏低、待遇不高等问题难以吸引优秀人才；风险管理能力较差，被相当数量僵尸企业绑架；对客户信用评级标准规范性较差，未能建立有效实用的大数据系统；反担保措施变现难度较大，追偿无力，手段单一；风险准备金补充渠道不顺畅等。

三、建议

（一）整合涉农担保资源，构建担保网络体系

根据国务院《关于金融服务“三农”发展的若干意见》明确的“鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金，支持其他融资性担保机构为农业生产经营主体提供融资担保服务”的要求和财政部、农业部、银监会联合文件要求，启动河南省农业信贷担保公司筹建工作，采取有效措施加快体系构建，尽快形成纵向到底、横向到边、覆盖全省的政策性涉农担保网络。建议对于内控制度完善、经营业绩较好、债权债务清晰的国有或民营担保公司，也可考虑参股、控股、收购等多种方式合作经营。同时，着眼长远发展，建议考虑适时将扶贫、农业基金等涉农资金进行整合，形成中原农业综合融资平台并考虑上市。

（二）明确担保经营理念，形成企业特色文化

1.明确主业边界。农业信贷担保公司资本金来自于粮食综合补贴，应严格按两部委文件“专注农业”的要求，服务河南粮食生产和农业转型升级，让政策性金融的阳光真正照耀到新型农村经营主体身上。

2.有机结合政策。主要是围绕河南省农业发展思路的“百千万工程、农业产业集群工程、都市型农业工程”等三大工程和“十三五”规划，围绕构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动粮经饲统筹、种养加一体、农林牧渔结合、一二三产业融合发展，将信贷资源与政策资源有机结合，使公司客户在得到信贷支持的同时得到政策支持，使其增加实力的同时降低公司潜在风险。

3.注重规划先行。建议成立类似各家银行总行的规划部，对农业各行业进行风险研究和预警，避免出现系统性风险。同时围绕加强涉农客户的信用建设和解决信息不对称两大核心任务，对客户实施星级评定，加强与全省农业各行业协会的协调沟通。

4.突出政策属性。农业信贷担保公司作为政策性担保公司，应主要与国家开发银行、农业发展银行等政策性银行合作，与各级政府尤其是县级政府合作，从而既能争取到最优惠的利率，降低客户财务成本，还可以出现风险情况下依靠政府帮助追偿，从而降低损失率，实现社会责任共担。

5.优化信用结构。如围绕农业产业集群做龙头企业担保的产业链金融，既可有效降低担保风险，还可促进产业集群内生产要素的集聚与流动，助其做大做强；或者与政策性银行合作批量开发中小涉农项目，前期可在信用环境较好的县开展试点，对同一县域同一产业的项目批量做，可将千差万别的农业项目尽可能标准化处理，这样既可有效降低由于信息不对称产生的风险，也能大幅提高担保效率；同时，也可考虑在条件具备的县域开展农业“两权”（宅基地、土地承包经营权）抵押试点。这些创新的方式方法容易在国内同业中形成河南担保特色。

6.积极选聘人才。现在面向社会不难招聘担保人才，难的是招到既懂农业又懂金融的专业骨干。可采取社会化招聘与校园招聘相结合的方式，既招聘“来了就能用”的骨干，也招一些受过系统经济类训练的毕业生，形成人才梯次搭配，确保公司可持续发展的人才供给。

（三）营造良好担保环境，促进实现良性发展

农业担保作为政策性业务，需要政府、正规金融机构、涉农企业共同为其作用发挥营造必要的环境。

1.稳定农业担保公司的资金来源，确保可持续发展。农业企业的生产运营面对着自然风险和市场风险双重威胁，担保项目的预期收益和预期风险的不确定性很强，考虑到公司业务具有较强的政策属性，在出现通过追偿仍存在资金缺口时，应积极争取政府直接补贴等政策性资金以弥补担保机构的资金损失。由政府每年通过担保资金预算、财政专项资金、损失补偿资金等直接资金补充以及税收优惠、政策扶持等间接性资金补充来确保政策性涉农担保机构的可持续发展，也是美国、日本、韩国等涉农担保先进国家和浙江、江苏、黑龙江等先进省份的通行做法。

2.建立合理有效的担保风险共担机制，与合作银行之间建立健康、有序和稳固的关系是河南农业担保业务效率开展的基础。建议抓住经济下行期银行信贷风险加大、与政策性担保公司合作意愿较强烈的有利时机，建立与国开行、农发行、邮储银行等合作金融机构及地方政府、中原农险等的风险共担机制，这样既能充分发挥合作银行的风险分析技术优势和贷款风险审查优势，促进银行积极履行贷款监督管理和贷款追偿义务，防止其不负责地向农业担保公司推荐项目，还可通过与中原农险合作提高借款主体的抗风险能力，在一定程度上分散出现不良时省农业担保公司的风险敞口。

3.建立健全规范的内控机制。从调查的情况看，河南省涉农担保机构的组织结构、内部监控、财务管理和风险管理较不规范，其审核并承担的担保业务的增信程度较差，在与银行的融资担保业务往来中可能因信息不对称而出现逆选择或道德危机，使其融资担保服务的操作风险激增。

因此，应考虑借鉴国内外涉农政策性担保机构的组织架构、风险管理、监管体系的基础上，结合河南实际不断优化农业信贷担保公司的组织框架和管理制度，不断增强内部监管力度，不断提升员工素质，不断完善风险分散和风险共担机制，进而实现涉农担保制度的良性运行和担保机构的顺利运营。