反腐倡廉背景下高校内部审计预防性职能探讨

●蔺汉杰

反腐倡廉背景下高校内部审计预防性职能探讨

●蔺汉杰

党的“十八大”以来，随着反腐倡廉工作逐步深入，社会风气明显好转，风清气正的氛围正在形成，但正风反腐工作仍在路上。高校执行中央反腐倡廉的精神，落实文件规定责无旁贷。如何加强高校的反腐倡廉工作，作为高校独立于纪检监察部门之外的内部审计部门在这一新形势下理应突破原有的职能，发挥预防性基础作用。为此，本文在对高校内部审计工作存在问题进行剖析的基础上，就内部审计与反腐倡廉工作的协同融合、高校内部审计职能的实质拓展以及规范化等方面进行了探讨。

高等院校 反腐倡廉 内部审计 预防性职能

高校内部审计是完善大学治理结构和健全权力约束机制的重要措施，也是规范办学行为、优化资源配置、提高办学效率，从而促进高校健康有序发展的有效手段。多年来，高校内部审计工作没有发挥应有作用，职能较为弱化。但随着“十八大”以来中央反腐倡廉工作的推动和高压态势，高校内部审计工作日益受到重视，但根据目前的现状，仍然存在动力不足的现象。为使高校内部审计工作与正风反腐的中央精神高度融合，切实发挥高校内部审计“免疫系统”作用，从高校内部审计的预防性职能对其进行探讨有一定的现实意义。

一、高校内部审计工作存在问题剖析

我国自上世纪八九十年代起，形成了国家审计、社会审计与单位内部审计构成的三大审计格局，其中唯有内部审计因属于单位内部事务，以致发展较弱，存在一些问题，主要体现在以下方面。

（一）具有相似职能的机构间权责不够清晰

我国高校基本上均已设置独立的审计部门，但是随着“十八大”以来中央反腐倡廉工作的深入开展，纪委监察部门的地位达到前所未有的高度，在高校内部原本就不显山露水的内部审计似乎被边缘化，这显然与其他几个职能相似部门的职责划分不清有关。根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，高校纪委的职责包括：维护党的章程和其他党内法规，对党员进行遵纪守法教育；检查党组织和党员贯彻执行党的路线、方针、政策和决议的情况；协助党委加强党风建设；检查、处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的案件，按照有关规定决定或取消对这些案件中党员的处分；受理党员的控告和申诉，保障党的章程规定的党员权利不受侵犯。因为目前省级及以下层面的纪委和监察合署办公，如果将监察的职能融合在一起，其职能又包括了负责检查各部门、各单位遵守和执行国家法律、法规和学校规章制度等方面的情况，对学校干部、人事、招生、考试、基建、仪器设备与大宗物资采购、药品采购及图书教材采购的招投标工作实施监督，开展专项清查、治理，做好学校腐败风险预警防控体系建设等业务监管工作。

与高校内部审计相关的部门除了纪委监察之外，还有高校内部的财务检查，和外部有关机构的检查，如财政部专员办、审计署特派办、地方审计厅局、财政厅局、教育厅局以及主管部门和税务部门的检查等（其中专员办和特派办检查是针对中央部委高校和享有中央资金专项拨款的省属高校）。有些高校内部审计部门在这一内外检查交融的格局下，错误地认为自身只是配角，难以独立发挥职能作用，因此在内部审计工作上缺乏独立性、主动性，缺乏内部审计应有的担当。

（二）内部审计的范围和业务不明确

有些高校内部审计部门认为，文件上规定的内部审计法定职能模糊不清，高校目前开展的财务收支检查在财务部门，并且认为审计与财务共同在校领导下开展工作，加上许多审计部门领导或工作人员就是从财务部门变动而来，似乎过不了情面关；对违纪违规行为的检查在学校纪委监察部门；近年来高校的基建工程项目较多，而这些基建工程的检查因内部审计工作缺乏专业人员，一般委托给第三方即会计师事务所；高校领导经济责任审计和离任审计，则一般由高校抽调人员组织专班进行检查。另外，审计就是监督检查，有些人认为，工作做多了得罪人，再加上错误地认为，即使检查出什么问题，也无权督办，这严重影响了审计质量和效果。

（三）高校内部审计意识、力量和力度均有待加强

首先，由于内部审计是对校内的业务进行监督检查，有些内审部门考虑到与同事、领导的关系，认为审计范围和审计业务均是家务事，没有严格的要求，审与不审、多审与少审均没有压力和强制性要求，这些淡薄的审计意识和消极的观念导致高校内部审计的作用难以发挥，没有起到应有的防火墙作用。其次，一般高校的审计部门人员很少，人员编制明显不够，加上高校被审计的业务很广，既包含财务收支，也包含国有资产、基建工程、图书教材和实习实践设备与场所等，显然仅有的审计力量难以满足这些审计业务的需要。此外，由于缺乏审计意识，审计的力度也明显不够。

（四）高校内部审计工作制度不健全

与政府审计和社会审计相比，高校缺乏一整套内部审计工作制度，表现在内部审计的时效性不够，审计不审计、审计什么、如何审计等随意性较大，从确定审计项目计划、送达审计通知书、审计取证、审计报告征求被审单位意见，到审计评价、送达审计决定等程序不到位，审计程序不规范，加大了审计风险；内审机构领导的任免、人员编制及专业配置无制度性规定，致使高校内审缺乏独立性。

二、高校内部审计职能与反腐倡廉的融合

历年来，中央高度重视反腐倡廉工作，特别是党的“十八大”以来，正风反腐的决心日益加强，反腐败斗争压倒性趋势正在形成，中央从出台“八项规定”，到重拳整治“四风”，再到践行“三严三实”，以及中央和地方发布的一系列切实改进工作作风、加强廉洁自律的文件精神不断跟进，特别是2015年发布的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，分别确立的高标准和划出纪律底线，既是对各级组织的有力约束，也是必需的基本遵循。这些中央规定辐射面横向到边，纵向到底，高校实行的是党委领导下的校长负责制，无论哪一类型高校，也无论是高校的哪一层级，坚决拥护中央的精神都责无旁贷。诚然，执行这些文件主要对口的是高校纪检监察部门，但是作为起免疫作用的内部审计应该发挥其独特的预防性职能，这一职能充分体现了“把纪律和规矩挺在法律的前面”的内涵需要。

由于内部审计在高校内部，对内部情况掌握比较透彻，对开展的教学、科研、学校发展和建设、基建工程等业务也比较了解，特别是对所有业务从构想、论证、开展到完成这一完整的时间流程比较清楚，内部审计基本上对所有业务的流程全然皆知。也就是说，无论哪个业务，也无论哪个环节内部审计均可预防，这是高校内部审计部门的优势之一。同时，在时间上，内部审计可以随时随地进行监督检查，特别是因为处于单位内部的原因，其对高校所有业务的风险点均比较清楚，有助于提高审计效率，便于更好、更快、更为准确地把握风险。因此，加强高校内部审计工作，发挥预防性的基础作用，让高校所有人养成纪律自觉，既可以防范或杜绝腐败，也可有效促进党风廉政建设。

三、高校内部审计职能的实质拓展

我国内部审计自1985年开展以来，逐步完善与发展，形成了一套制度规范和体系，其中包含着逐步发展成熟的内部审计职能。这些职能主要包括发挥纠错防弊作用和发挥权力制约作用的监督职能，发挥价值增值使用和规范管理作用的服务职能，发挥决策保障作用和通过审计整改体现审计时效的保障职能。比较有代表性的高校内部审计范围主要包括以下几个方面。一是预算管理审计，提高资金使用效益。要求加强高校预算编制管理审计、预算执行过程审计、预算执行绩效审计。二是内部控制审计，切实加强风险防控。主要包括对教学管理、科研管理、财务管理、资产管理、采购管理等活动中内部控制体系的健全性、有效性进行的审查和评价。主要开展单位层面内部控制审计和业务层面内部控制审计。三是经济责任审计，推动领导人员履职尽责。强调要求建立健全经济责任审计工作联席会议机制、健全和完善经济责任审计工作制度体系、建立任中经济责任审计制度、强化经济责任审计结果运用。四是决算审计，是对决算报表及其资产、负债、净资产、收入和支出进行的审查和评价。五是专项重点领域审计，维护资金资产安全。严格按照中央八项规定精神加强公务支出和公款消费审计、科研经费管理审计、建设工程管理审计和学校资产管理审计等。

根据上述发展中的高校内部审计职能，在新形势下，特别是在中央反腐倡廉的背景下，高校内部审计如何发挥预防性作用，在职能上必须予以拓展，在工作方式和程序上予以规范。

（一）高校内部审计应与大学治理结构相适应

大学治理首先是建立顶层设计，形成制度框架，如果没明确内部审计的职能与业务范围，职能就难免错乱，在工作态度上就会怠慢，甚至内部审计会形同虚设，在工作任务上坐等、依赖纪委检查和财务等部门。因此，为了顺应反腐倡廉的形势，高校内部审计必须在职能上明确定位和分工，特别是与纪检监察部门密切配合，形成合力，做好日常性监督检查工作，加强高校预防性建设，为纪检监察提供基础性工作。

（二）加大对负面清单的内部审计力度

近年来，中央和地方均发布正风反腐的诸多文件，如中央“八项规定”和一些地方禁令等，这是中央和地方党委为加强廉政建设而划定的红线，也是底线，尤其是2015年中央颁发的《中国共产党纪律处分条例》，对违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等方面的规定进行具体化，设置了六类正风反腐的负面清单。各项规定既有高标准，又有作为底线或红线的清单，给高校内部审计部门的审计提供了依据，也拓展了高校内部审计的职能范围。

（三）将“两个责任”的要求纳入内部审计范畴

一般认为，内部审计多涉及经济领域，与财务相关。但实质上，在新形势下，按目前中央的反腐倡廉形势，内部审计的最终目的应与反腐的要求相结合，也就是说，只要是有助于加强党风廉政建设的工作，均应在内部审计的工作范围之内，需要注意的是，内部审计的职能与其他党政部门的分工应该明晰。党的十八届三中全会《决定》指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。这些责任是否落实，落实效果如何，需要有监督检查部门，目前党委系统虽然有党内监督，但因为内部审计部门近水楼台，又处于工作一线，对高校内部所有业务事项的程序和进展比较了解，尽管内部审计部门作为行政编制不能代替党委部门行使职责，但可以借助内部审计的力量发挥预防基础作用。

（四）结合反腐倡廉工作提高内部审计能力

既然高校内部审计要参与反腐败斗争，内部审计人员就应该有政治高度，不能再仅仅局限于业务能力，比如在审计工作态度上，就要学习廉洁自律准则和党纪处分条例，实践好“四种形态”，敢于担当、敢于较真、敢于斗争，坚决维护党规党纪的严肃性。在审计工作方式上，要突破过去财经审计的工作理念，从信访受理、线索处置、谈话函询，到执纪审查、调查谈话、审理报告，都要坚持纪在法前，把监督执纪各项工作做深做细做实，为纪检监察工作提供有益的线索。在知识结构上，由于高校面临着上级纪检监察、财政、审计、教育等外部部门的检查，因此应该熟知相关单位的具体要求和规范标准，从而提高内部审计工作效率，更好地防范风险，减少高校内部腐败行为的发生。■

（作者单位：西北师范大学商学院）

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（本栏目责任编辑：范红玉）