论我国一般转移支付监管体系的完善与优化

●丁玮蓉

论我国一般转移支付监管体系的完善与优化

●丁玮蓉

本文从一般转移支付的总体目标出发，在明确一般转移支付监管概念的基础上，阐述了一般转移支付监管的必要性，结合当前存在的主要问题，通过研究新《预算法》中对预算监督提出的要求，提出加强监管的方法路径，以进一步提高一般转移支付资金的使用效率，最后探讨了完善我国财政转移支付制度的有效应对措施。

一般转移支付 监管 新《预算法》

我国缺乏完善的财政转移支付监管体系，使得转移支付资金在分配及使用的过程中存在一些不规范的行为，滋生了贪污腐败现象，转移支付资金的使用效率低下，从而无法保障全国公共服务均等化目标的实现。2015年1月1日正式施行的新《预算法》中明确指出，要加强对财政预算的监管，而一般转移支付制度是新《预算法》的四本预算中“一般公共预算”的重要组成部分，是加强宏观调控和实现经济社会和谐发展的重要举措，因此，建立一套有效的一般转移支付监管体系尤为重要。本文通过研究新《预算法》中对预算监督提出的要求，结合我国一般转移支付监管机制的缺陷，探讨了完善我国一般转移支付监管体系的有效措施，从而使一般转移支付资金得到最大效益的发挥。

一、一般转移支付监管的概念

一般转移支付监管不能仅仅依靠行政机关的自我控制、自身监管，这样难以有效地约束其违法行为，本文所指的一般转移支付监管是由财政部门、审计部门、人大及社会等四个财政监管主体等构成一套完整的一般转移支付监管体系，对一般转移支付的合法性、合理性和效益性依法进行检查和督促的活动。

二、一般转移支付监管的必要性

近年来，一般转移支付力度不断加大，2015年中央对地方的一般转移支付达到29230.37亿元，占中央对地方转移支付的比例为57.58%，如此大规模的一般转移支付对缓解欠发达地区的财政困难、加快落后地区的经济发展、缩小地区间公共服务水平的差距、维护社会的和谐稳定发挥了重要作用。但是，如果资金一旦滥用，就会给国家和社会带来严重的危害和损失，所以必须尽快构建一套有效的、完善的一般转移支付监督体系。

首先，一般转移支付监管为规范财政转移支付预算编制提供坚实的基础。无论是一般转移支付资金的申请还是有效运用，预算始终贯穿其中，都需要预算予以提前核实。所以对一般转移支付进行有效监管，使资金真正落实到项目中去，是规范转移支付预算编制工作的必要前提。其次，一般转移支付监督为规范财政转移支付资金使用提供了有力的保障。一般转移支付资金从中央到最终落实使用的地方，往往要经过多级政府，这个过程中，容易出现偏离上级的财政政策导向，管理不规范，导致资金的浪费、挤占、挪用等现象，难以发挥其应有的效益，而一般转移支付监管为规避这些问题提供了强有力的保障。最后，一般转移支付监督为平衡我国公共服务水平起到关键性的作用。一般转移支付主要作用就是平衡各地区的财政能力、公共服务提供能力及经济发展水平，一般转移支付监管对保证一般转移支付的顺利进行，并最终达到公共服务均等化的目标起到关键作用。

三、一般转移支付监管体系的现状

从现有的法规来看，我国一般转移支付监管是由财政部门、审计部门和各级人大这三个监督主体各负其责、分工协作的监管机制。然而，其中仍然存在着一些问题，具体如下：

（一）一般转移支付监管存在立法盲区

严格地说，目前我国并没有专门的财政转移支付立法，更别提细化到一般转移支付了。我国现行财政转移支付制度主要依据的是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，这既不是行政法规也不是法律，并没有对一般转移支付监督制度作出具体的规定，只是笼统地给出了财政转移支付制度的原则和方向。《预算法》和《所得税收入分享改革方案》中也仅仅是涉及到财政转移支付的相关内容，在一般转移支付监督的实际工作中主要是以行政部门规章作为依据，如《过渡期财政转移支付办法》等，并且其中对一般转移支付的申请、使用、监管及责任承担等问题没有作出严格的规定，这些规章制度不仅立法层次不高，权威性和科学性值得怀疑，还存在很大的立法盲区，这使得一般转移支付监督机制缺乏刚性约束力，严重影响一般转移支付监督的执行。所以说，我国财政转移支付监督的相关法律法规体系的建设仍然比较滞后。

（二）一般转移支付监管职责混乱

目前我国财政转移支付监管体系中的财政部门、审计、人大三个监督主体虽然在理论上已经明确了职责分工权限，但因为它们都享有监督权，缺乏一个以某种监督为主的监督体系，在实际工作中容易造成监督权的交叉、无序，使得监管无效。

由于一般转移支付的预算编制质量在很大程度上影响了预算执行的效果和预算资金的使用效率，这使得财政部门无法完全履行财政日常监管职能，从而造成监管在第一道防线上缺位。在审计监管方面，缺乏对预决算审计的法律依据，这使得审计部门在执行中左右为难；除此之外，我国的审计监督是一种事后监督，通常是项目完成之后再进行审计监督，这使得即使是发现决策失误、贪污挪用、中饱私囊的现象，造成的损失也难以挽回，而且大部分一般转移支付并没有明确的绩效目标，这样一来，审计机关对一般转移支付也难以进行有效的监管。此外，从目前的状况看，人大对转移支付的监督力量薄弱，预决算及预算执行的审查、批准权都形同虚设。

（三）缺乏对一般转移支付的绩效监督

我国目前的一般转移支付监督主要是对其过程的合规性进行监督，忽视了一般转移支付实现公共服务均等化的绩效监督，如果一般转移支付制度不能平衡我国各地区人民享受公共服务的水平，即使它符合法律规范，也是无效的。所以必须在对一般转移支付的合规合法性监督的基础上，加强对一般转移支付的绩效评价，积极开展有效性监督。

（四）一般转移支付缺乏有针对性的监管

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由于一般转移支付资金与专项转移支付资金在拨付目标上有一定差别，所以对不同转移支付形式的资金在分配和使用上的管理和监督也要进行区分。

新《预算法》出台之前，我国并没有明确一般转移支付资金规模的测算方法，一直采用“基数法”来确定一般转移支付资金规模。由于“基数法”缺乏科学的依据，加剧了原有的不均衡状态，容易产生马太效应，使得“富者越富，贫者越贫”，助长了地方“跑部钱进”的不正之风，使一般转移支付变得随意和盲目，严重影响一般转移支付的公开、透明，大大增加了对一般转移支付监督的难度。另外，我国目前一般转移支付的分配缺乏事权依据，一般转移支付与专项转移支付之间的目标混乱，因此，一般转移支付要有专门的监管机制，以规范一般转移支付资金的管理，实现我国公共服务均等化的总体目标。

四、一般转移支付监管体系的完善

（一）完善一般转移支付监督法律体系

新《预算法》第一条说明了立法目的“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。在我国建设民主法治国家的大背景下，一般转移支付监督要做到依法监督、严格执法，这就需要加快一般转移支付的立法进程，确立一般转移支付监管制度的法律地位，确定一般转移支付的目标、原则，合理划分中央与地方各级政府之间的财力与事权等，为进一步加强一般转移支付监管、规范一般转移支付行为提供法律保障。建议借鉴国外的成功经验，尽快颁布并实施《中华人民共和国财政转移支付法》，明确规定一般转移支付监管单位的监管工作职责、程序、权限、方式及法律责任，坚决杜绝一般转移支付进行过程中的主观和盲目性；在一般转移支付监管工作中，要把财政部门对一般转移支付运行的“事中监督”和人大对一般转移支付预算审批的“事前监督”，以及审计部门对一般转移支付资金使用情况的“事后监督”三者结合起来，使得一般转移支付监督实现全方位覆盖，促进我国一般转移支付制度在法制规范的轨道上有序地运行。

仅仅颁布实施《中华人民共和国财政转移支付法》在实际工作中还不够完善一般转移支付监管体系，与此同时，应推进一般转移支付监督的相关法律法规配套建设，结合我国现阶段的公共财政体制改革及财政法律体系的健全完善，按照新《预算法》中有关财政转移支付的规定，中央层面按照新《预算法》确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付方面的规章制度；各级人大、财政部门可根据本地实际情况，制定与本地相适应的、具有地方特色的法规及行政条例，约束本地区的一般转移支付行为，为一般转移支付监管工作提供多层次的法律保障。针对人大监督力量薄弱的问题，新《预算法》多处作出明确规定：如第32条规定，“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。前款所称政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款”。第37条规定，“各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制”。第46条规定，“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”。

（二）加快推进一般转移支付绩效监管

一般转移支付绩效监管是转移支付资金管理的重要内容，也是财政转移支付监管的一个重要组成部分，新《预算法》六处强调了对预算支出情况开展绩效评价，要求强化绩效监管，促进国家财政资金配置效率，提高资金使用效益。然而，我国目前一般转移支付监管的状况还停留在传统的合规性监管，要引导其向绩效监管转变，就必须对一般转移支付绩效监管从整体和全局进行规划，具体如下：

第二，由于一般性转移支付是无条件转移支付，是上级政府根据不同层次政府在税收能力与支出需求方面和各地区在资源、人口、贫富等方面存在的差别，按照统一的法定标准或公式将转移支付资金转化为地方政府收入的补助形式，是地方固有财力的一部分，而且没有规定地方政府资金的具体使用方向，地方政府赋予了较大的自由度，使地方政府可以按照本地情况灵活地支配资金。正因为如此，地方政府往往会更多地考虑自身利益，尽最大努力去索取更多的一般转移支付资金。新《预算法》在总结近年来审查监管经验的基础上，针对现实中的突出问题，为了对一般转移支付有效行使预算审查监管权，在第38条作出了较为具体的规定：一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。即采用“因素法”来计算一般财政转移支付的规模，提高财政转移支付的科学性和透明度，也便于对一般转移支付资金的使用进行监管。也就是以客观条件和自身禀赋作为分配资金的依据，采用“因素法”来计算一般财政转移支付的规模，因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择，选取能够反映各地收入能力和支出需要的客观因素，如：人口因素、人均GDP和人均财政收入、自然因素及其他一些不易受到人为控制的特殊因素，再以“收入能力——支出需求均衡”作为拨款原则，核定各地标准收入和标准支出数额，从而以公式化的方式确定一般转移支付的规模。即通过各地区理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额，然后上级财政和同级人大按新《预算法》里预决算的审查和预算执行的要求，对一般转移支付资金的使用进行监管。

第三，建立完整的一般转移支付绩效监管评价系统，设定一些绩效评价指标体系，并在实践中不断完善和修正，尽可能最大程度地降低绩效评价中主观因素的不良影响。

（三）加强自身建设，提升预算审查监管能力

做好一般转移支付监管工作，不仅要求监管人员全面掌握转移支付的法律法规及有关专业知识，还要具备监管检查方面的各项技能，为此，各监管部门要加强专业队伍的建设，定期对工作人员进行专业技术培训，并予以考核，从监管人员素质上保证一般转移支付监管的专业性和有效性，以新《预算法》要求为准绳，以经济社会发展全局出发，结合本地区实际，着力提升预算审查监管能力。

（四）大力推进预算公开透明，强化社会监管

新《预算法》要求增强预决算活动的公开性，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项；强调对预算的“全面”公开及“重要事项”的公开，对公开内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定。因此，政府预算中本级政府一般转移支付安排执行情况的报告及报表由本级政府财政部门负责公开，并应当在各级人大及其常委会批准后20日内公开（第19条、第89条）。只有提高预算的透明度，推进政府预算公开，才能强化社会各方面监管。公开透明是现代财政制度的基本特征，不仅是建立现代财政制度，建设阳光政府、责任政府的基本要求，也是我国人民群众享有财政预算的知情权、参与权和监管权，实现治理体系和治理能力现代化的必然条件，更有利于消减阻力、推进转移支付制度的改革。

（五）加大问责监管力度，严格责任追究

新《预算法》在制止和惩处预算管理活动中的违法违纪行为、维护我国财经秩序方面强化了问责和责任追究力度，在第92至95条里集中对四个方面、十九种情况负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任和给予处分作出了法律规定。所以，各级财政部门、审计部门、各级人大对一般转移支付过程中违反预算法规定的行为，如：对违反预算法的规定进行预算调整、开设财政专户，对政府及其有关部门、单位虚列收支、改变转移支付资金支出用途，挪用重点支出资金的相关责任人，加大问责和责任监管力度，切实履行好职责，除了追究行政责任之外，严格给予撤职、开除的处分，构成犯罪的依法追究其刑事责任。■

（本研究受国家社科基金“雾霾协同治理的政府事权划分与财力匹配机制研究”〈15BGL047〉及湖北省科技厅项目“企业自主创新的税收激励效应研究”〈2014BDF100〉资助）

（作者单位：武汉大学财政金融研究中心）

1.财政部.2012.2012年中央对地方均衡性转移支付办法[S].财预〔2012〕300号。

2.财政部.2014.中华人民共和国预算法（2014年修正）[S]。

3.国务院.1993.国务院关于实行分税制财政管理体制的决定[S]。

4.国务院.2001.国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知[Z].国发〔2001〕37号。

5.财政部.1999.过渡期财政转移支付办法（1999）[S]。

6.叶平.2009.我国财政转移支付法律问题研究[D].中国政法大学。

7.申思.2011.财政转移支付监督问题研究[D].湖南大学。

8.李袁婕.2011.论我国公共财政监督制度的完善[J].审计研究，2。

9.张裕民.2010.公共财政体制下对政府转移支付制度的思考[J].财政监督，1。

10.韩宗保.2011.完善预算法律制度提高财政转移支付资金效益[J].财政研究，10。

（本栏目责任编辑：王光俊）